II SA/Po 629/24

Dnia 5 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 31 lipca 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 03 listopada 2023 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. K. (zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "skarżącą") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 31 lipca 2024 r., nr [...]. W postanowieniu tym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") z dnia 3 listopada 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta z dnia 28 sierpnia 2008 r., nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie magazynu wyrobów gotowych, na terenie położonym w K. przy [...]. Zaskarżone postanowienie zostało podjęte w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia. Decyzją z dnia 28 sierpnia 2008 r., nr [...], znak: [...] ([...]) [zwanej dalej "decyzją z 2008 r."], Prezydent ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzja ta została wydana na wniosek "P. " R. , T. S. sp. j. z siedzibą w K. (zwanej dalej "Spółką" lub "inwestorem"). Decyzja z 2008 r. uzyskała przymiot ostateczności z dniem 4 listopada 2009 r. Pismem z dnia 12 marca 2020 r. L. K. zwrócił się do Prezydenta z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 2008 r., a także stwierdzenie nieważności tej decyzji. Za podstawę wznowieniową przyjęto przepis art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."). Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2020 r., nr [...], Prezydent odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 2008 r. Prezydent uznał, że L. K. nie był i nie jest stroną postępowania administracyjnego. Na skutek rozpoznania zażalenia L. K., postanowieniem z dnia 28 lipca 2020 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W wyniku rozpoznania skargi na postanowienie organu II instancji, prawomocnym wyrokiem z dnia 25 marca 2021 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił je. Sąd stwierdził, że pisma L. K. nie były podpisane, a zatem nie były skutecznie wniesione. Poza tym, należało wnikliwie przeanalizować status L. K. w tej sprawie – czy jest on aby stroną postępowania. Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2021 r., nr [...], Kolegium uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta. SKO stwierdziło, że L. K. występuje w imieniu wnioskodawczyni, gdyż to ona była stroną postępowania zakończonego decyzją z 2008 r. L. K. jest zatem pełnomocnikiem w sprawie. Kolegium poleciło następnie Prezydentowi zbadać kolejne przesłanki prowadzące do skutecznego wznowienia postępowania administracyjnego. Przede wszystkim, należało sprawdzić, czy wnioskodawczyni dotrzymała miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Pismem z dnia 25 lutego 2022 r. Prezydent wezwał L. K., pełnomocnika A. K. do wyjaśnienia okoliczności stanowiących podstawę do wznowienia postępowania wraz z podaniem daty, w której wnioskodawczyni ("strona postępowania") dowiedziała się o tej okoliczności. Prezydent stwierdził, że musi on ustalić kiedy "wnioskodawca" dowiedział się o podstawach wznowieniowych. Odpowiedzi na wniosek udzielił L. K.. Z pisma można wywnioskować, jakoby to on był adresatem pisma, a nie wnioskodawczyni. L. K. oświadczył, że o przesłance wznowieniowej "nabrał przekonania" dwa tygodnie przed złożeniem wniosku. Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2022 r., nr [...], Prezydent odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 2008 r. Prezydent wyjaśnił, że L. K. nie dopełnił obowiązku udzielenia informacji. Wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego składa się w terminie miesiąca od powstania przesłanki wznowieniowej, a nie powzięcia o niej wiedzy. Dotyczy to przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2022 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. SKO podzieliło pogląd organu I instancji. Stwierdzenie L. K., że "nabrał przekonania dwa tygodnie przed złożeniem wniosku" nie dowodzi wymogowi z art. 148 § 1 k.p.a. Na skutek rozpoznania skargi wniesionej przez L. K., prawomocnym wyrokiem z dnia 5 maja 2023 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienie SKO oraz postanowienie Prezydenta. Sąd stwierdził szereg nieprawidłowości procesowych w sprawie. Przede wszystkim to, że zaskarżone postanowienie zostało doręczone L. K., jako pełnomocnikowi wnioskodawczyni oraz pozostałym stronom postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 2008 r. Prezydent zaś doręczył swoje postanowienie tylko pełnomocnikowi wnioskodawczyni. Sąd nadal nie miał podstaw do jednoznacznego zakwalifikowania L. K. jako pełnomocnika. Nie było bowiem pełnomocnictwa wnioskodawczyni w aktach sprawy. Do akt sprawy przedłożono pełnomocnictwo wnioskodawczyni dla jej ojca – L. K.. Postanowieniem z dnia 3 listopada 2023 r., nr [...], Prezydent odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 2008 r. W uzasadnieniu postanowienia Prezydent podniósł, że ustalono krąg stron postępowania administracyjnego. Wśród stron była właśnie wnioskodawczyni. L. K. nie był i nie jest stroną postępowania. Prezydent przeszedł do przeanalizowania pozostałych okoliczności warunkujących wznowienie postępowania administracyjnego – ustalenia czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu i czy powołano przesłanki wznowieniowe. Co do kwestii terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, L. K. udzielił odpowiedzi na zapytanie o termin: "nabrałem przekonania dwa tygodnie przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania". Prezydent uznał, że L. K. nie udzielił odpowiedzi na zapytanie, a zatem nie ma podstaw do wydania pozytywnego postanowienia, a więc o wznowieniu postępowania administracyjnego. Wnioskodawczyni wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji. Zażalenie nie odnosi się do istoty sprawy. Wnioskodawczyni formułuje zarzuty wobec decyzji z 2008 r. Postanowieniem z dnia 31 lipca 2024 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia SKO podniosło, że Prezydent zastosował się do prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Ustalił krąg stron postępowania zakończonego decyzją z 2008 r. Wśród stron była wnioskodawczyni, a nie jej ojciec – L. K.. W związku z tym L. K. działa tylko jako pełnomocnik wnioskodawczyni. Analizując wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakoń-czonego decyzją z 2008 r., SKO podniosło, że należało zbadać najpierw wymagania formalne obejmujące termin złożenia wniosku, powołanie przesłanki wznowieniowej oraz pochodzenie wniosku od strony. Wnioskodawczyni istotnie stroną postępowania była i jest. Termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a nie od dnia doręczenia jej. SKO podniosło, że Prezydent zwrócił się do L. K. o złożenie wyjaśnienia, co do okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania wraz ze wskazaniem dnia, w którym strona dowiedziała się o tej okoliczności. W odpowiedzi na wezwanie L. K. wskazał, że "nabrał przekonania dwa tygodnie przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania". SKO uznało, że wnioskodawczyni nie dopełniła obowiązku wskazania terminu z art. 148 § 2 k.p.a. Skarżąca, reprezentowana przez L. K., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując postanowienie organu II instancji. Skarżąca podnosi zarzut korupcji prawa. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z całkowicie innych względów, niż podniesiono to w jej treści. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie". Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie, które zostało wydane na skutek rozpoznania zażalenia w postępowaniu administracyjnym, a które zakończyło to postępowanie. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 30 stycznia 2025 r., Zastępca Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 5 marca 2025 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę postanowień, wydanych na skutek rozpoznania zażalenia w postępowaniu administracyjnym, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę wszelkich okoliczności sprawy, mających wpływ na wynik sprawy, choćby strona skarżąca nie podniosła ich w skardze. W niniejszej sprawie Sąd musiał właśnie uwzględnić okoliczności niepodniesione przez skarżącą. Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem postanowienia SKO utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 2008 r. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej, Sąd doszedł do przekonania o tym, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Tytułem wstępu należy jeszcze przywołać art. 153 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Zacytowany przepis wyraża normę prawną ustanawiającą zasadę, że jeżeli w postępowaniu sądowoadministracyjnym zapadło już prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego, to stanowisko, jakie zostało w nim zajęte, jest wiążące dla organu administracji publicznej, i jeżeli nie zaszły okoliczności uzasadniające odstąpienie od tego stanowiska – zmiana stanu faktycznego, prawnego albo podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny – to organ administracji publicznej jest zobowiązany z urzędu uwzględnić takie stanowisko. Innymi słowy, organ administracji publicznej ma obowiązek postępować według zaleceń sądu administracyjnego, aby rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty. Norma art. 153 p.p.s.a. nie determinuje rozstrzygnięcia organu w tym znaczeniu, że po wyroku uchylającym może zostać wydana decyzja o tożsamej treści, jak decyzja wcześniej uchylona. Nie oznacza to jednak, że organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę może pominąć zalecenia wynikające z wyroku sądu administracyjnego, bowiem do ich uwzględnienia jest wyraźnie zobligowany na mocy art. 153 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1872/12). Jeżeli organ administracji publicznej uchyli się od obowiązku realizacji zaleceń, jakie skierował do niego sąd administracyjny albo przyjmie odmienną wykładnię przepisów prawa niż przeprowadził ją sąd, świadczy to o wadliwości decyzji, co kwalifikuje ją do uchylenia w ponownie toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2669/15). W niniejszej sprawie zapadły dwa wyroki tut. Sądu o sygn. akt – II SA/Po [...] oraz II SA/Po [...]. W każdej z tych spraw podkreślano wątpliwą sytuację prawną L. K. jako stronę postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 2008 r. Tutejszy Sąd polecał organom administracji publicznej do ustalenia sytuacji prawnej L. K.. SKO wydając postanowienie kasatoryjne uznało, że skoro to skarżąca była stroną postępowania zakończonego decyzją z 2008 r. to z pewnością L. K. tą stroną nie jest i działa on jako pełnomocnik swojej córki. Sąd w składzie orzekającym jest w stanie przyjąć taką koncepcję, ale pismo wysłane do skarżącej dostarcza dwuznacznych informacji. Otóż pismem z dnia 25 lutego 2022 r. Prezydent wezwał L. K. – pełnomocnika A. K. do wyjaśnienia okoliczności stanowiących podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego wraz z podaniem daty, w której "strona" [w domyśle – skarżąca] dowiedziała się o tej okoliczności. Za chwilę Prezydent użył określenia "wnioskodawca" [w domyśle – L. K.]. Zdaniem Sądu strona postępowania (niezależnie kto nią jest), która nie jest prawnikiem, może nabrać wątpliwości, do kogo skierowane jest wezwanie. Chociaż pismo jest zaadresowane do L. K., jako pełnomocnika skarżącej, to jednak z samej treści pisma mowa jest już o wnioskodawcy, a zatem prawdopodobnie L. K. (liczba pojedyncza, rodzaj męski). Te przypuszczenia korespondują z odpowiedzią na to wezwanie. L. K. udzielił odpowiedzi w takim brzmieniu, że wynika z niego, iż to on sam udziela odpowiedzi, a nie jego córka. Sąd rozumie, że SKO i Prezydent potraktowali to jako brak odpowiedzi skarżącej, gdyż w ich zamyśle pismo zostało skierowane do skarżącej, ale wezwanie z dnia 25 lutego 2022 r. było dwuznaczne. Dlatego też nie można z całą pewnością stwierdzić, że L. K. działał w tej sprawie jako pełnomocnik swojej córki, ale raczej jako on sam, do czego co prawda nie jest uprawniony, ale stosunek pełnomocnictwa wymaga skierowania zapytania do skarżącej. W jej zaś imieniu odpowiedzi udziela L. K.. W praktyce powinno to wyglądać tak, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, L. K. – pełnomocnik skarżącej – zostanie wezwany do tego, aby wyjaśnił, kiedy skarżąca, tj. A. K. dowiedziała się o zaistnieniu podstawy wznowieniowej. Odpowiedź L. K. natomiast powinna wskazywać, kiedy jego córka powzięła taką wiadomość, a nie on, gdyż L. K. nie jest stroną postępowania wznowieniowego. Ubocznie należy wskazać, że nabranie przekonania o zaistnieniu podstawy wznowieniowej absolutnie nie wskazuje tego, kiedy powzięto wiadomość o niej. Przekonanie to stan świadomości, a zaistnienie to fakt. "To strona [tu: skarżąca, a nie jej pełnomocnik – uw. Sądu] żądająca wznowienia postępowania administracyjnego musi udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania." (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 6109/21). Zwrot "dzień w którym strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować nową okoliczność w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania o wznowienie postępowania (wyrok NSA z dnia 29 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 3791/21). Odpowiedź L. K. w niniejszej sprawie odnosi się do jego sytuacji, a nie jego córki, tak jak to powinno być. Dwuznaczność wezwania Prezydenta nie może póki co prowadzić do odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 2008 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi per se, gdyż skarga nie dotyczy istoty sprawy. Niesprecyzowane zarzuty "korupcji prawa" (cokolwiek one znaczą) nie są brane pod uwagę w niniejszej sprawie, skoro względy procesowe nie zostały prawidłowo dopełnione. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Sąd zasądził dla skarżącego zwrot kosztów w wysokości 200 zł, na które złożył się wpis stały od skargi (pkt II sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Prezydent wezwie skarżącą, reprezentowaną przez jej ojca – L. K. – do wyjaśnienia, kiedy skarżąca, a nie jej ojciec, dowiedziała się o zaistnieniu podstaw wznowieniowych, aby ocenić terminowość i tym samym skuteczność złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego.