II SA/Po 63/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi K. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] 2009r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] 2007r. Nr [...], II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w P. na rzecz skarżącego kwotę 120,- zł. (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/A. Łaskarzewska /-/E. Brychcy /-/B. Drzazga Naczelnik Urzędu Celnego w K. decyzją z dnia [...] 2007 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej:u.t.d., nałożył na K. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] karę pieniężną w kwocie 3000 zł za przejazd pojazdem po drogach krajowych bez trwale umieszczonej części samoprzylepnej karty opłaty na przedniej szybie auta. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniu 1 października 2007 r. na drodze krajowej nr [...], w miejscowości [...], funkcjonariusze celni Izby Celnej w Poznaniu zatrzymali do kontroli pojazd samochodowy marki [...] o nr rej. [...], z przyczepą o nr rej. [...], którym wykonywano przewóz drogowy. Pojazdem tym kierował T. W. Na wezwanie funkcjonariusza okazał on odcinek kontrolny karty opłaty za przejazd po drogach krajowych (karta opłaty rocznej seria i nr [...]), jednakże pojazd nie posiadał trwale umieszczonej części samoprzylepnej karty opłaty na przedniej szybie. Kierowca oświadczył, że nie wie, czy otrzymał odcinek samoprzylepny rocznej karty opłaty drogowej od szefa i dlatego nie posiada go również przy sobie. T. W. nie wniósł żadnych uwag do protokołu kontroli. W piśmie z 8 listopada 2009 r. K. K. wskazał, iż jego zdaniem sam zakup karty opłaty drogowej stanowi dowód uiszczenia opłaty. Ponadto poinformował organ, że przed kontrolą szyba kontrolowanego auta została rozbita, a wraz z nią zniszczeniu uległ samoprzylepny odcinek winiety. Próby odzyskania go okazały się niemożliwe, jak równie niemożliwe było uzyskania wtórnika. Organ stwierdził, iż zgodnie z art. 42 u.t.d. podmiot wykonujący transport drogowy na terytorium RP oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne jest obowiązany do uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, a w związku z art. 87 ust. 1 i 2 u.t.d. podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. kartę opłaty drogowej. Zgodnie z § 3.1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie przez podmiot wykonujący na terenie RP przewóz drogowy karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru. Przepis § 3 ustęp 2 rozporządzenia stanowi, iż karta opłaty składa się z dwóch części: 1) winiety samoprzylepnej umieszczanej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby, 2) odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty. Natomiast przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, iż dowód uiszczenia opłaty stanowią obie części karty opłaty łącznie. Nie stanowią zaś dowodu uiszczenia opłaty: 1) winieta nieprzedziurkowana lub nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, 2) uszkodzona winieta lub odcinek kontrolny, 3) odcinek kontrolny noszący ślady ingerencji chemicznej lub mechanicznej lub 4) odcinek kontrolny zafoliowany (zalaminowany) lub w inny sposób uniemożliwiający sprawdzenie umieszczonych na dokumencie zabezpieczeń. Organ wskazał, że podstawę nałożenia kary stanowi przepis art. 92 ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wskazanych w art. 92 ust. 1 pkt 1-6 podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 15.000 zł w odniesieniu do kontroli drogowej. Nieposiadanie karty opłaty drogowej należy zakwalifikować pod pkt 4.1 naruszeń, który stanowi wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Zgodnie z tym punktem kara wynosi 3000 zł. K. K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Jego zdaniem kwestionowanie faktu dokonania opłaty za kartę drogową (kserokopia w aktach sprawy) w oparciu o przepisy rozporządzenia jest sprzeczne ze stanem faktycznym i przepisami ustawy o transporcie drogowym. Opłata ta została uiszczona w kwocie 2.100 zł, co znajduje potwierdzenie w dokumencie kontrolnym. Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia przywołał argumentacje tożsamą ze stanowiskiem organu I instancji. Nadto wskazał, że fakt, iż odwołujący posiadał kartę opłaty nie może w świetle powołanych przepisów prawnych oznaczać, że prawidłowo uiścił on przedmiotową opłatę. Skutek prawny w postaci zgodnego z prawem uiszczenia opłaty drogowej następuje nie przez sam fakt wykupienia karty, ale poprzez wypełnienie jej i umieszczenie odcinka samoprzylepnego winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu, zgodnie z przepisami rozporządzenia. K. K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...], wniósł do Sądu skargę na powołana wyżej decyzję Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia [...] listopada 2009 r. Podniósł, iż organy miały podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d., zgodnie z którym przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Nadto wskazał, że decyzja z 19 listopada 2007 r. jest sprzeczna z obowiązującym w dniu jej wydania prawem. W dniu 7 listopada 2009 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 15 października 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, zgodnie z którym nie stanowi dowodu uiszczenia odcinek kontrolny i winieta samoprzylepna nieprzedziurkowana i nieumieszczona w sposób trwały w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu. Na dzień wydania decyzji tj. [...] 2007 r. obowiązywał zapis, który nie pozwala stwierdzić nieuiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych w przypadku, gdy przedziurkowane są zarówno odcinek kontrolny, jak i winieta samoprzylepna, a winieta samoprzylepna nie jest umieszczona na przedniej szybie pojazdu. Dodatkowo skarżący zarzucił organowi odwoławczemu, iż ten wydał zaskarżoną decyzję przed zapoznaniem się skarżącego ze zgromadzonym w sprawie materiałem. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że w brzmieniu na dzień 1 października 2007 r. (stan prawny w dniu kontroli) § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia stwierdzał, że nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty winieta nieprzedziurkowana lub nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1. Takie sformułowanie przepisu oznacza, ze stwierdzenie choćby jednego z powyższych naruszeń skutkuje uznaniem, że winieta nie może stanowić dowodu uiszczenia opłaty. Z kolei zdaniem Dyrektora przepis art. 93 ust. 1 pkt 7 (powinno być art. 93 ust. 7) u.t.d. nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż przepis ten odnosi się do zdarzeń powstałych na wskutek siły wyższej, których nie można w żaden sposób przewidzieć, ani im zapobiec. Strona powołuje się zaś na fakt zbicia szyby, na której pierwotnie była przyklejona winieta. W trakcie zatrzymania pojazd miał już jednak nową szybę, zatem w drogę musiał wyruszyć po jej wymianie, a więc w momencie, gdy przewoźnik wiedział o braku na szybie dowodu wniesienia w/w opłaty. W konsekwencji mógł temu przeciwdziałać kupując nową kartę opłaty drogowej i naklejając odcinek na przednia szybę auta. Organ zaznaczył, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia przewoźnik może wystąpić o zwrot niewykorzystanej opłaty, jeżeli niewykorzystanie nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych. Odpowiadając na zarzut uniemożliwienia stronie zapoznania się z aktami sprawy wskazał, że wydając decyzje w dniu [...] listopada 2009 r. uznał, że strona zrezygnowała z możliwości skorzystania z wypowiedzenia się w sprawie, skoro upłynął wyznaczony w zawiadomieniu 7-dniowy termin na dokonanie tej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Wyjaśnić należy, iż dokonywana przez sąd administracyjny kontrola, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy też wskazać, iż na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Powyższe oznacza, iż Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję nie jest związany zarzutami skargi i bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa. Oceniając powyższą sprawę, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu oraz poprzedzająca ją decyzja Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] 2007 r. wydane zostały z naruszeniem przepisu art. art. 9 2 ut. 1 u.t.d. w związku punktem Lp.4.1. załącznika do powołanej ustawy, co prowadziło do ich uchylenia w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. Na wstępie zaznaczyć należy, że bezsporne w niniejszej sprawie były jej okoliczności faktyczne. Przypomnieć wystarczy, że 1 października 2007 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości [...] funkcjonariusze celni Izby Celnej w Poznaniu zatrzymali należący do skarżącego do kontroli pojazd samochodowy marki [...] o nr rej. [...], z przyczepą o nr rej. [...], którym wykonywano przewóz drogowy. Pojazdem tym kierował T. W. Na wezwanie funkcjonariusza okazał on odcinek kontrolny karty opłaty za przejazd po drogach krajowych (karta opłaty rocznej seria i nr [...]), jednakże pojazd nie posiadał trwale umieszczonej części samoprzylepnej karty opłaty na przedniej szybie. Z oświadczenia skarżącego złożonego w postępowaniu przed organem I instancji wynika, że przed kontrolą szyba auta została rozbita, a wraz z nią zniszczeniu uległ samoprzylepny odcinek winiety. Problem rozpoznawany w granicach niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy nieumieszczenie samoprzylepnej winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby (§ 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli, tj.1 października 2007 r.) w sytuacji okazania na żądanie kontrolujących dowodu uiszczenia opłaty za przejazd (§ 3 ust. 3 tego rozporządzenia) może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (określonej w Lp. 4.1. załącznika do u.t.d.). W ocenie Sądu odpowiedź na tak postawione pytanie jest negatywna. Zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 u.t.d., kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy (...) podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Przepis art. 92 ust. 4 tej ustawy stanowi natomiast, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Załącznik do tej ustawy określa w punkcie Lp. 4.1., że wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych zagrożone jest karą w wysokości 3.000 zł., a z kolei w punktach Lp. 4.2. i Lp. 4.3., że wykonywanie przewozu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego i wykonywanie przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych zagrożone są karami w wysokości 1.000 zł. Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 7 u.t.d. zostało wydane rozporządzenie w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. Zgodnie z treścią tego przepisu minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, upoważniony był do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzaju i stawek opłaty za przejazd po drogach krajowych, oraz trybu wnoszenia i sposobu rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli (1.10.2007 r.) stanowił, że uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. Karta opłaty składa się z winiety samoprzylepnej umieszczanej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu (§ 3 ust. 2 pkt 1) oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty (§ 3 ust. 2 pkt 2), zaś dowód uiszczenia opłaty stanowią obie przedziurkowane części karty opłaty łącznie (§ 3 ust. 3 w brzmieniu na dzień kontroli drogowej). Z kolei w myśl § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia (w zakresie odnoszącym się do kwestii spornej w tej sprawie) nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty winieta nieumieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu. Z treści art. 42 ust. 7 u.t.d. wynika, że w zakresie dotyczącym dokumentowania wniesienia opłaty minister właściwy do spraw transportu umocowany był do określenia wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty, co potwierdza zakres regulacji określony w § 1 rozporządzenia. Upoważnienie ustawowe nie obejmowało natomiast możliwości zmian zasad dowodzenia określonych w ustawach regulujących postępowanie administracyjne, w szczególności w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przeniesienie regulowanej ustawowo materii zasad postępowania dowodowego do aktu normatywnego rangi podustawowej naruszałoby zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony już w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym użyte w § 3 ust. 4 rozporządzenia sformułowanie "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty" winieta samoprzylepna nieumieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu nie może być odczytywane inaczej jak podstawa uznania, że w opisanych okolicznościach dowód uiszczenia opłaty nie odpowiada wzorowi określonemu w omawianym rozporządzeniu. Nie stanowi natomiast przesłanki wyłączającej możliwość przyjęcia, że opłata w rzeczywistości została uiszczona (vide: wyrok NSA z 9 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 462/09, wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 593/08 oraz z wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 895/08 dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, ustawa o transporcie drogowym (w załączniku) nie przewiduje nałożenia na przedsiębiorcę sankcji za brak umieszczenia winiety w sposób określony w rozporządzeniu. Wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie prawa musi natomiast znajdować oparcie w przepisie rangi ustawowej. Brak przepisu stanowiącego podstawę nałożenia kary pieniężnej za nieumieszczenie winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego w sytuacji, gdy opłata za przejazd została uiszczona, nie może prowadzić do zastosowania Lp. 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, regulującego sytuację, w której przewóz drogowy jest wykonywany bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W rozpoznawanej sprawie bezpodstawnie organ nałożył na skarżącego karę pieniężną za brak uiszczenia opłaty, która w istocie została uiszczona. Dlatego Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] 2007 r. zostały wydana z naruszeniem art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. w zw. z Lp. 4.1 załącznika do tej ustawy, skoro skarżący wypełnił obowiązki określone w art. 42 ust. 1 i art. 87 ust. 1 u.t.d. Nadto stwierdzić należy, że Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu dopuścił się w niniejszej sprawie rażącego naruszenia terminów załatwiania spraw określonych w art. 35 kpa. Co do zasady organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Tymczasem Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu po otrzymaniu od organu I instancji odwołania w dniu 10 grudnia 2007 r. (k. 19 akt adm.) wydał zaskarżoną decyzję po przeszło 23 miesiącach – w dniu [...] listopada 2009 r. Zwłoka ta, jak z akt wynika, nie była niczym uzasadniona. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji (punkt II wyroku) orzeczono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach sądowych na podstawie art. 200 p.p.s.a. /-/ A.Łaskarzewska /-/ E.Brychcy /-/ B.Drzazga MK