II SA/Po 63/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 marca 2011 r. sprawy ze skargi M.K. i R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 29 marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 25 lutego 2010 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżących kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ T.Świstak /-/ J. Szaniecka /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak Decyzją z dnia 11 grudnia 2009 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Z., działając na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej: K.p.a.), "umorzył decyzję ostateczną z dnia 23 września 2005 roku". W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że wnioskiem z dnia 12 listopada 2009 r. inwestor - A.F. wystąpił o umorzenie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ nie zamierza już realizować inwestycji w kształcie opisanym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 20 czerwca 2005 r. Pismem z dnia 21 grudnia 2009 roku M.K. i R.K. złożyli odwołanie od opisanej wyżej decyzji Burmistrza, podnosząc, że w oparciu o art. 105 K.p.a. można umorzyć postępowanie, ale nie decyzję. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 26 stycznia 2010 r. nr SKO-4213/2/10 Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. stwierdziło nieważność zaskarżonej decyzji Burmistrza. Organ odwoławczy wskazał, że ustawodawca nie dopuszcza umorzenia decyzji. Instytucja umorzenia odnosi się jedynie do prowadzonego postępowania, co wynika z treści art. 105 § 1 i 2 K.p.a. W decyzji z dnia 26 stycznia 2010 r. Kolegium zawarło pouczenie, iż na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. stronom służy prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. M.K. i R.K. pismem z dnia 5 lutego 2010 r. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia 26 stycznia 2010 r. Równolegle, w kolejnym piśmie datowanym na 5 lutego 2010 r. skarżący, powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 K.p.a. zażądali stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 26 stycznia 2010 r. Podnieśli, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej kolejności zajęło stanowisko w kwestii wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Decyzją z dnia 25 lutego 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 157 § 3, odmówiło wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu Kolegium powołało się na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wskazując że dopiero wyczerpanie toku postępowania stwarza możliwość wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domagali się skarżący jest natomiast nieostateczna. Z kolei w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 26 stycznia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dnia 9 marca 2010 r. (decyzja nr [...]) utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Kolejnym pismem (z dnia 3 marca 2010 r.) skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 25 lutego 2010 r. nr [...] (odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego). Podkreślili, że nie istnieje żaden przepis zakazujący stwierdzania nieważności decyzji nieostatecznej. Oznacza to, iż stronie przysługuje prawo wyboru trybu przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego, w którym chce kwestionować podjętą w sprawie decyzję. Decyzją z dnia 29 marca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia 25 lutego 2010 r. nr [...]. Wskazało, że nie ma podstaw proceduralnych by jednocześnie prowadzić postępowanie odwoławcze oraz postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w stosunku do tego samego rozstrzygnięcia. W skardze M.K. i R.K. wnieśli o uchylenie bądź stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 29 marca 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia 25 lutego 2010 r. oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu podali, iż nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania. W ich ocenie odmówić wszczęcia postępowania można jedynie w sprawach, gdy żądanie wpłynęło od osoby nie posiadającej statusu strony, decyzja której dotyczy wniosek nie istnieje albo, gdy istnieją inne przeszkody prawne uniemożliwiające prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia zasadniczych motywów wyroku wskazać należy, że prawomocnym wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Po 603/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 9 marca 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 26 stycznia 2010 r. nr [...]. Oznacza to, że ex nunc wyeliminowano z obrotu decyzję, która była objęta wnioskiem M.K. i R.K. o stwierdzenie nieważności. W omawianym wyroku Sąd stwierdził, że Kolegium - wydając decyzję z dnia 26 stycznia 2010 r. - dopuściło się naruszenia przepisów art. 127 § 2, art. 138 § 1 i 2, art. 156 § 1 oraz art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) niedopuszczalnie łącząc tryb postępowania odwoławczego i tryb postępowania o stwierdzenie nieważności. Powyższe nie oznacza jednak, że decyzja objęta skargą w tej sprawie z dnia 29 marca 2010 r. oraz poprzedzająca są decyzja z dnia 25 lutego 2010 r. o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji z 26 stycznia 2010 r. były prawidłowe w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydania tych rozstrzygnięć. Po pierwsze, nie można się zgodzić ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jakie legło u podstaw obu orzeczeń, a mianowicie, że ostateczność decyzji jest warunkiem wszczęcia postępowania nieważnościowego. Już pobieżna analiza art. 156 § 1 K.p.a. na tle przepisów dotyczących innych trybów nadzwyczajnych (art. 145 § 1, art. 154 § 1, art. 155, art. 161 § 1 K.p.a.) pozwala łatwo zorientować się, że właśnie w odniesieniu do trybu z art. 156 § 1 K.p.a. ostateczność nie jest warunkiem wszczęcia postępowania i prowadzenia postępowania. Art. 156 § 1 K.p.a. daje zatem podstawy do stwierdzenia decyzji nieostatecznych (zob. J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, s. 741). Po drugie, należy zwrócić wagę, że decyzja z dnia 26 stycznia 2010 r., wbrew stanowisku Kolegium, była w istocie decyzją ostateczną, ponieważ stanowiła ona rozstrzygnięcie, którym rozpoznano odwołanie strony od decyzji Burmistrza (tak również zakwalifikował decyzję Sąd w wyroku o sygn. akt II SA/Po 603/10). Odrębnym zagadnieniem jest natomiast problem wzajemnego stosunku postępowania zwykłego i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w odniesieniu do tej samej decyzji. Należy się zgodzić z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że co do zasady postępowanie zwykłe ma pierwszeństwo przed postępowaniem z art. 156 K.p.a. W sytuacji kiedy strona równocześnie składa dwa środki zaskarżenia - zwykły i nadzwyczajny (wniosek o stwierdzenie nieważności), należy w pierwszej załatwić środek zwykły, a dopiero w drugiej kolejności ewentualnie rozpatrzyć sprawę w trybie nadzwyczajnym. W orzecznictwie wskazuje się także, że zrealizowanie trybu nadzwyczajnego w terminie otwartym do złożenia zwykłego środka zaskarżenia bądź przed jego rozpoznaniem, jeżeli zostanie złożony, mogłoby rodzić uzasadnione wątpliwości co do zachowania gwarancji prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok z dnia 6 listopada 2009 r. II OSK 1735/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Kierując się regułą pierwszeństwa postępowania zwykłego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyprowadziło jednak zbyt daleko idące wnioski. W sytuacji, gdy strona równolegle skorzystała z obu trybów zaskarżenia, organ powinien wstrzymać się z rozstrzygnięciem wniosku z art. 156 K.p.a. do czasu ostatecznego załatwienia wniosku z art. 127 § 3 K.p.a.; Kolegium nie mogło natomiast odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. powołując się na fakt toczącego się postępowania zwykłego (por. wyrok z dnia 22 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 118/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu wyjaśnić należy, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy organ stwierdza a limine, że nie są spełnione warunki formalnoprawne do jego prowadzenia (stadium wstępne postępowania). Stadium wstępne zmierza do ustalenia czy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest w ogóle dopuszczalne. Bada się w nim, czy nie zachodzą przyczyny (o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym) - takie np. jak brak zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, nieistnienie u tej osoby legitymacji procesowej strony (brak interesu prawnego), brak decyzji, której ważność należy poddać ocenie, istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych - których wystąpienie wyklucza dopuszczalność merytorycznego rozpoznania żądania stwierdzenia nieważności decyzji (zob. wyrok z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1178/09, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że w dacie złożenia przez M.K. i R.K. wniosku z dnia 5 lutego 2010 r., jak i w dacie orzekania przez Kolegium o odmowie wszczęcia postępowania, żadna z powyższych przesłanek - w odniesieniu do decyzji z dnia 26 stycznia 2010 r. nr [...] nie zachodziła. Decyzje a limine odmawiające wszczęcia postępowania naruszały zatem art. 157 § 3 K.p.a. Należy też uznać, że w braku przesłanek niedopuszczalności trybu nieważnościowego postępowanie w sprawie zostało skutecznie wszczęte już na skutek omawianego wniosku skarżących z dnia 5 lutego 2010 r. (art. 61 § 3 K.p.a.). W przypadku postępowania z art. 156 i nast. K.p.a. przepisy nie wymagają bowiem formy wszczęcia postępowania (postanowienie o wszczęciu), jak jest to na przykład w postępowaniu wznowieniowym (zob. wyrok z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 725/05, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja objęta postępowaniem nieważnościowym (z dnia 26 stycznia 2010 r.) została dopiero później - na skutek odrębnej skargi - uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Po 603/10. Usunięcie ex nunc z obrotu prawnego decyzji objętej nadzorem nie konwaliduje jednak wstecznie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (jak zaznaczono wyżej - w dacie złożenia wniosku z dnia 5 lutego 2010 r. kwestionowana decyzja istniała w obrocie prawnym). Fakt ten rzutuje natomiast na dalsze postępowanie wszczęte wnioskiem M.K. i R.K. czyniąc je bezprzedmiotowym. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ związany jest wyznaczonym przedmiotem tego nadzwyczajnego postępowania. Obowiązany jest rozpoznać czy decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Wynik postępowania jest podstawą rozstrzygnięcia sprawy procesowej - sprawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (B.Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, Państwo i Prawo 2001 nr 8, s. 29 i nast.). W piśmiennictwie wskazuje się, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej rozpoznawana i rozstrzygana jest w trybie postępowania nadzwyczajnego, przy czym fragmentaryczna regulacja tego trybu postępowania powoduje, że w zakresie nieuregulowanym postanowieniami art. 156 - art. 159 K.p.a. mają do niego zastosowanie przepisy regulujące postępowanie zwykłe. W trybie postępowania nieważnościowego zastosowanie ma zatem również art. 105 K.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, to organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (B.Adamiak, op. cit., str. 33). Decyzja podjęta w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności przesądza o bycie prawnym decyzji nadzorowanej, a więc o obowiązywaniu jej w obrocie prawnym. Jeżeli zatem decyzja nadzorowana zostanie usunięta z obrotu w czasie trwania postępowania nieważnościowego, to postępowanie nieważnościowe staje się bezprzedmiotowe i powinno być zakończone przez umorzenie postępowania (por. B.Adamiak, op. cit. str. 35, 36, zob. też wyrok z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1132/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując należy stwierdzić, że w dacie orzekania Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 157 § 3 K.p.a. odmawiając skarżącym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 26 stycznia 2010 r. Nie było bowiem podstaw do wydania odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o ten przepis. Niezależnie od powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno mieć na względzie, że decyzja z 26 stycznia 2010 r. została później prawomocnie uchylona w innym postępowaniu (sądowym), a to obliguje organ do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji jako bezprzedmiotowego. Zważywszy na to Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Stosownie do tych przepisów przyznano skarżącym poniesione przez nich koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw (art. 200 P.p.s.a.), na które złożyły się: uiszczony wpis - [...] zł (k. 2 akt sądowych), wpis uiszczony od skargi kasacyjnej - [...] zł (k. 42 akt sądowych) oraz opłata od pełnomocnictwa - [...] zł (k. 6 akt sądowych). Tytułem wynagrodzenia radcy prawnego zasądzono kwotę [...] zł (postępowanie przed Sądem pierwszej instancji - § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia) oraz kwotę [...] zł (postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej - § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia). Sąd nie uznał przy tym wniosku skarżących o zasądzenie trzykrotnej stawki minimalnej wynagrodzenia pełnomocnika (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Za zasądzeniem podwyższonego wynagrodzenia nie przemawiał bowiem charakter sprawy - skargą objęto rozstrzygnięcie administracyjne mające wyłącznie charakter proceduralny; należy też zauważyć, że uzasadnienie zarzutów skargi przedstawione przez pełnomocnika sprowadzało się jedynie do zwięzłego przedstawienia przesłanek odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Co prawda, nieco szerszy, dwustronicowy wywód pełnomocnik skarżących przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarga ta dotyczyła jednak jedynie postanowienia Sądu pierwszej instancji i dotyczyła wyłącznie zagadnienia procesowego. Pełnomocnik nie stawił się też na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (k. 53 akt adm.). /-/ T.Świstak /-/ J.Szaniecka /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak