II SA/Po 632/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi C. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. P.-U.-H. "H." C. G. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu; oddala skargę II SA/Po 632/16 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., na podstawie art. 59g i 59f ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej: p.b.), wymierzył C. G., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą P. H., karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – samoobsługowej myjni kontenerowej, położonej na działce nr [...], przy ul. [...] w C.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśniono, iż na skutek informacji przekazanych przez K. J. z dnia [...] grudnia 2015 r., który przedłożył fotografie wskazujące na rozpoczęcie użytkowania myjni samochodowej i wniósł o przeprowadzenie kontroli, organ I instancji przeprowadził dwukrotnie kontrolę na wymienionej nieruchomości. Kontrola przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2015 r. nie wykazała, by samochodowa myjnia kontenerowa, wybudowana na podstawie decyzj Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...], była użytkowana. Na stanowiskach do mycia samochodów widniały tabliczki "Myjnia nieczynna". Teren był ogólnie dostępny, uporządkowany. Znajdowała się tam również tablica informacyjna o budowie. W dniu [...] stycznia 2016 r. przeprowadzono kolejną kontrolę, która wskazała na użytkowanie myjni – z urządzeń korzystał jeden samochód, a tabliczki z napisem "Myjnia nieczynna" zostały usunięte. Fakt użytkowania myjni potwierdził również w swoich zeznaniach K. J., przesłuchany w dniu [...] stycznia 2016 r. w charakterze świadka. W toku postępowania C. G. podnosił natomiast, że roboty budowlane zakończyły się w dniu [...] stycznia 2016 r. wraz z podpisaniem protokołu odbiorczego. Dokument ten przewidywał zarazem, że podmiot realizujący roboty budowlane dokona rozruchu technologicznego instalacji w drodze umycia samochodów, nie można zatem twierdzić, że przystąpiono do użytkowania poruszanego obiektu budowlanego. Inwestor do dnia odbioru obiektu, tj. [...] stycznia 2016 r. nie był dysponentem urządzeń myjni, a odpowiedzialność ponosi wykonawca. Ponadto inwestor argumentował, że tabliczki z napisem "Myjnia nieczynna" zostały usunięte przez nieznanego sprawcę i porzucone na pasie zieleni obok myjni. Organ I instancji uznał, że skarżący przystąpił do samowolnego użytkowania omawianego obiektu budowlanego, wobec czego zasadne było wymierzenie kary administracyjnej. Sankcja ta przewidziana jest bowiem także w razie jedynie krótkotrwałego użytkowania obiektu budowlanego, użytkowanie nie musi mieć charakteru trwałego i pełnego. Z istoty przedmiotowej inwestycji nie wynika także, by wymagała ona rozruchu technologicznego, potrzeba taka nie została również wskazana w pozwoleniu na budowę. Dla wymierzenia kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma znaczenia kwestia winy lub jej braku, lecz sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu, dlatego podmiotem, na który należało nałożyć przedmiotową karę jest inwestor. C. G. pismem z dnia [...] marca 2016 r. wniósł na powyższe postanowienie zażalenie do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnosząc o: (1) uchylenie postanowienia w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania; (2) wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia; (3) przeprowadzenia dowodów z przedłożonych wraz z zażaleniem dokumentów. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ I instancji przy wydawaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia pominął treść protokołu odbioru końcowego obiektu budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r., w którym wykonawca informuje, iż dokonał rozruchu technologicznego samoobsługowej myjni kontenerowej z wykorzystaniem przypadkowych pojazdów, dodatkowo wskazując, że ze względu na temperaturę otoczenia i porę roku utrzymywał urządzenia w stanie gotowości do działania, by zapobiec ich uszkodzeniu, co umożliwiało skorzystanie z obiektu przypadkowym osobom. Zdaniem skarżącego organ I instancji nie wziął pod uwagę faktu, iż to nie skarżący przeprowadzał próby działania obiektu budowlanego tylko wykonawca, któremu zlecono jego wybudowanie, co zresztą oświadcza wymienionym protokole. Skarżący nie zgadzał się również z przyjęciem przez PINB, że przeprowadzony przez wykonawcę rozruch technologiczny został zakwalifikowany jako nielegalne użytkowanie, wskutek czego nałożono na niego karę. Skarżący podnosił, iż tuż po odbiorze obiektu od wykonawcy, co miało miejsce [...] stycznia 2016 r., złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie myjni, zaś wcześniejsze funkcjonowanie omawianego obiektu było związane z testami przeprowadzanym przez wykonawcę. Skarżący wskazywał również, iż użytkowanie obiektu przed uzyskaniem stosownego pozwolenia w jego sytuacji byłoby dla niego niekorzystne, bowiem właściciel sąsiadującej z myjnią nieruchomości, z którym jest skonfliktowany, w trakcie jej powstawania oprotestowywał wszystkie dotyczące jej rozstrzygnięcia. Skarżący kwestionując nałożoną na niego karę, podnosił, iż została ona orzeczona wskutek zdarzeń mających miejsce zanim odebrał od wykonawcy teren budowy, w czasie gdy nie miał żadnego wpływu na to co się na nim dzieje. Ponadto skarżący wskazywał, iż organ I instancji uniemożliwił jego pełnomocnikowi zapoznanie się z zapisem wideo, który dostarczył poróżniony z nim właściciel sąsiadującej z myjnią nieruchomości, na którym zobrazowano korzystanie z myjni w grudniu 2015 r., argumentując to brakiem odpowiedniego sprzętu. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu i instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przystąpienie do użytkowania jest pojęciem zbliżonym do korzystania z rzeczy w ujęciu powszechnie rozumianym i w związku z tym w przypadku obiektu budowlanego należy je rozumieć w znaczeniu języka potocznego jako używanie rzeczy, czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest jego zakres i długotrwałości, których skalę i tak trudno byłoby jednoznacznie ustalić. Organ II instancji wskazał, iż zebrany podczas kontroli w dniu [...] stycznia 2016 r. materiał dowodowy wskazuje na to, że myjnia była w tamtym czasie ogólnodostępna i nie posiadała oznaczeń informujących o tym, że jest nieczynna. Stwierdzenie to pokrywa się również z zapisem wideo i zeznaniami złożonymi przez właściciela nieruchomości sąsiadującej z myjnią. Odnosząc się do kwestii rozruchu technologicznego organ II instancji wskazywał, że ustawodawca przewiduje jego dokonanie dopiero po oddaniu obiektu do użytkowania, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Zdaniem organu odwoławczego, skarżący mógł w ramach odpowiednich prób i sprawdzeń dokonać weryfikacji sprawności wykonania przyłączy i urządzeń instalacyjnych, natomiast dokonanie rozruchu technologicznego w celu weryfikacji efektu mycia, skali zabrudzeń i różnorodności brudu, winno nastąpić dopiero po dokonaniu formalności związanych z oddaniem do użytkowania obiektu. Organ zaznaczył przy tym, że rozruch w formie dokonanej przez skarżącego był niedopuszczalny również ze względu na to, że sprowadzał się on do udostępnienia obiektu osobom trzecim do korzystania w sposób, w jaki odbywa się to w normalnej sytuacji świadczenia tego typu usług. Odnosząc się do kwestii samej zasadności wymierzenia kary skarżącemu, organ II instancji wskazał, że jest to obowiązkowe w każdym przypadku, gdy na stronie ciąży powinność zgłoszenia lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a inwestor wbrew temu obowiązkowi nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Organ wskazał także, że skoro obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ciąży na inwestorze, to w konsekwencji również ten podmiot winien być adresatem postanowienia o nałożeniu kary. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. C. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na opisane wyżej postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Skarżący zarzucił: 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy, pomimo że w niniejszej sprawie istniały przesłanki do jego uchylenia; 2. naruszenia art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., w zw. z art. 57.ust. 7 p.b., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia, które winno być uchylone, albowiem wymierza skarżącemu karę za przystąpienie do użytkowania obiektu w sytuacji gdy w niniejszej sprawie do użytkowania obiektu przed uzyskaniem pozwolenia nie przystąpiono; 3. naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. art. 144 k.p.a. w zw. z art. 81a ust. 2 p.b. oraz art. 80 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584 z późn. zm. – zwana dalej s.d.g.) oraz art. 77 ust. 7 s.d.g. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia, które winno być uchylone, z uwagi na wydanie go w postępowaniu prowadzonym niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz oparte o nielegalnie zebrany materiał dowodowy tj. protokół z kontroli z dnia [...] stycznia 2016 r. prowadzonej bez udziału skarżącego, kierownika budowy, bądź jakichkolwiek innych upoważnionych przez kontrolowanego osób; 4. naruszenie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w tym na nieprzeprowadzaniu dowodu z przesłuchania świadka M. S. – członka zarządu wykonawcy obiektu, a nadto na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i jego dowolnej ocenie wyrażającej się w przyjęciu, ze przystąpiono do użytkowania obiektu, podczas gdy czynione były jedynie przygotowania do jego oddania; 5. naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia, które należało uchylić, ze względu na jego wydanie bez uprzedniego umożliwienia zapoznania się z materiałami zebranymi w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji pozbawieniem skarżącego czynnego udziału w postępowaniu; 6. naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy ustosunkowania się do zarzutów skarżącego dotyczących pozbawienia go możliwości zapoznania się z pełnym materiałem dowodowym, jak i nieustosunkowanie się do jego wniosku o przesłuchanie w charakterze świadka M. S. – członka zarządu wykonawcy obiektu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że w rzeczywistości skarżący nie przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu. Zanim doszło do odbioru myjni od wykonawcy w dniu [...] stycznia 2016 r. ten przez trzy dni przeprowadzał próby jej działania w celu weryfikacji sprawności zainstalowanych systemów. Przez pozostały okres do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, obiekt był nieczynny i został oznakowany stosownymi tabliczkami z informacją, jednakże z uwagi na temperaturę otoczenia i porę roku, urządzenia myjni były pozostawione w gotowości aby zapobiec ich uszkodzeniu. Skarżący podniósł, że w takich okolicznościach mogła wystąpić sytuacja nieuprawnionego korzystania z obiektu przez osobę trzecią. Nadto zdaniem skarżącego organ I instancji dopuścił się naruszenia prawa przeprowadzając czynności kontrolne w dniu [...] stycznia 2016 r. pod nieobecność inwestora, wykonawcy lub osób przez nich upoważnionych, uniemożliwiając tym samym zweryfikowanie sposobu przeprowadzenia i wyników kontroli, jak również wylegitymowania pracowników PINB i złożenia sprzeciwu oraz wyjaśnień w toku prowadzonych czynności. Skarżący argumentował również, że dowody dostarczone przez skonfliktowanego z nim sąsiada, są efektem manipulacji i mają jedynie na celu storpedowanie inwestycji skarżącego. Odnosząc się do tychże materiałów skarżący podniósł ponadto, że organy obu instancji uniemożliwiły mu zapoznanie się z dostarczonym zapisem wideo, wywodząc jednocześnie z informacji w ten sposób uzyskanych, iż faktycznie doszło do nielegalnego użytkowania obiektu. Ponadto prowadzone przez wykonawcę próby działania myjni nie stanowiły rozpoczęcia jej użytkowania, a jedynie przygotowanie do tej czynności, co udowodniłyby zeznania zgłoszonego świadka. Skarżący w odniesieniu do nałożonej na niego kary wskazywał, że jej zadaniem jest oddziaływanie przede wszystkim w sposób prewencyjny i dyscyplinujący dla inwestora, który wbrew obowiązującym przepisom dopuszcza się nielegalnego użytkowania obiektu bez uzyskania stosownego pozwolenia. Zdaniem skarżącego taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca, bowiem po odebraniu obiektu budowlanego, niezwłocznie wystąpił o pozwolenie na użytkowanie i uruchomił myjnię dopiero po jego uzyskaniu. W takim stanie rzeczy skarżący uważa, że wymierzenie nałożonej na niego kary narusza zasadę proporcjonalności. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. dalej p.p.s.a) uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i wydanie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409). W myśl art. 54 wymienionej ustawy do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 55 Prawa budowlanego wskazuje nadto, że przed rozpoczęciem użytkowania obiektów budowlanych określonych w nim kategorii, należy uprzednio uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Stosownie natomiast do art. 57 ust. 7 tej ustawy w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W art. 57 ust. 7 ustawodawca wprowadził więc administracyjną karę pieniężną jako konsekwencję kształtującą odpowiedzialność z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez prawnego zakończenia procesu budowlanego. Wymaga podkreślenia, że ustawodawca decydując się na taki sposób sformułowania treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, nałożył na organ nadzoru budowlanego obowiązek każdorazowego wymierzania określonej przepisami prawa kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie, nie pozostawiając organowi w tym względzie miejsca dla uznania administracyjnego. Organ administracji nie ma więc możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, jako że jest ona niezależna od stopnia zawinienia, rodzaju szkodliwości oraz sytuacji finansowej zainteresowanego. Podobnie wysokość przedmiotowej kary została w sposób jednoznaczny i precyzyjny określona przez obowiązujące przepisy i dlatego też nie podlega ona żadnemu miarkowaniu. Kara ta nakładana jest bowiem przez organ w każdym przypadku stwierdzenia samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 838/10) W przedmiotowej sprawie, zgodnie z treścią decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r., znak [...], skarżący C. G. uzyskał pozwolenia na budowę obiektu kategorii XVII. Zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt. 1 lit. f ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany kategorii XVII wymaga przed przystąpieniem do jego użytkowania uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Bezsporne zatem jest, iż przed przystąpieniem do użytkowania samochodowej myjni kontenerowej, skarżący był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Co więcej, podkreślić należy, że obowiązek ten zawarto również w opisanej decyzji Starosty, zatem skarżący miał już od chwili rozpoczęcia budowy myjni świadomość konieczności uczynienia mu zadość. Zdaniem Sądu, zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy, jednoznacznie wskazuje, iż przed uzyskaniem właściwej decyzji, obiekt skarżącego był użytkowany. Istotny dla ustalenia tej okoliczności okazuje się przede wszystkim protokół kontroli przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] stycznia 2016 r. wraz z dokumentacją fotograficzną obiektu budowlanego skarżącego. Fotografie te ukazują pojazd korzystający z samoobsługowej myjni samochodowej oraz brak oznaczeń wskazujących na to, że obiekt jest nieczynny. Nadto opisany stan rzeczy pokrywa się również ze stanem zarejestrowanym na fotografiach z dnia [...] grudnia 2015 r., dostarczonych przez K. J. oraz jego zeznaniami. Na zdjęciach tych także widoczne są co najmniej trzy różne samochody korzystające z przedmiotowej myjni. W tym miejscu podkreślić należy, że wobec opisanego materiału zdjęciowego oraz treści wymienionego protokołu kontroli bez znaczenia pozostaje podnoszona przez skarżącego okoliczność istniejącego konfliktu między skarżącym a K. J.. Opisany materiał dowodowy pozwala bowiem bezsprzecznie stwierdzić zaistniałe okoliczności, a mianowicie, że co najmniej w dniach [...] grudnia 2015 r. i [...] stycznia 2016 r. doszło do urzytkowania z omawianej myjni. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że w istocie nie doszło do użytkowania myjni, a jedynie do jej rozruchu technologicznego, należy stwierdzić, że argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie przyjmuje się, iż konieczność dokonania rozruchu urządzeń przed rozpoczęciem faktycznego użytkowania obiektu budowlanego nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. (tak: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2009 r. II OSK 1111/09, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 grudnia 2009 r. II SA/Wr 556/10). Wobec powyższego uznać należy, że rozruch technologiczny może być dokonany dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają ustawowej definicji terminu "przystąpienie do użytkowania", w związku z czym to, czy w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania, zależy od dokonanych ustaleń w konkretnej sprawie. Zgodnie z dyrektywą domniemania języka potocznego, pojęcia niezdefiniowane przez prawodawcę należy interpretować oraz ustalać ich sens zgodnie z ich znaczeniem przyjętym w języku potocznym. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy więc rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę. Słusznie przyjmuje się, że "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest działaniem jednorazowym, polegającym na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Z uwagi na specyfikę samoobsługowej myjni samochodowej jej użytkowanie polega na samodzielnym korzystaniu z niej przez osoby trzecie, bez obecności i pomocy pracownika. Wskazać należy, że wystąpienie takiej okoliczności potwierdza materiał dowodowy powstały wskutek przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2016 r. czynności kontrolnych. Bez znaczenia dla ustalenia faktu przystąpienia do użytkowania jest zaś protokół kontroli z [...] grudnia 2015 r., na podstawie którego stwierdzono, iż obiekt jest nieużytkowany i oznaczony jako nieczynny, bowiem jak wskazano powyżej już jednorazowe działanie polegające na korzystaniu z obiektu poczytuje się za przystąpienie do użytkowania. Skarżący zarzucił organom prowadzącym czynności kontrolne naruszenie art. 80 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia [...] lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584 z późn. zm. dalej s.d.g.), poprzez przeprowadzenie w dniu [...] stycznia 2016 r. kontroli obiektu budowlanego pod jego nieobecność, co w myśl przytoczonego przepisu stanowi wymóg prawidłowo prowadzonych czynności kontrolnych u przedsiębiorcy. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie – w przypadku czynności kontrolnych w odniesieniu do obiektu budowlanego, zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego, w tym przepis art. 81a tej ustawy, które są w tym zakresie przepisami szczególnymi względem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisów Ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 marca 2012 r., II SA/Gl 907/11). Sąd jednocześnie dostrzega uchybienie organu I instancji, które wystąpiło podczas przeprowadzanych czynności kontrolnych w dniu [...] stycznia 2016 r. w postaci niezastosowania art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego, kontrola przeprowadzona została bowiem pod nieobecność skarżącego lub upoważnionych przez niego osób. Jednakże okoliczność ta zdaniem Sądu nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości pokontrolnych ustaleń i w efekcie, przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Dokumentacja fotograficzna wykonana podczas wymienionej kontroli pozwala na nie budzące wątpliwości stwierdzenie użytkowania obiektu budowlanego należącego do skarżącego w dacie sprzed uzyskania przez niego stosownego pozwolenia, co oznacza naruszenie ustawowego zakazu. Nadto wskazać należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku kontroli, której celem jest ustalenie czy obiekt jest użytkowany bez zezwolenia, zawiadomienie inwestora o terminie kontroli jest niezasadne, daje bowiem możliwość odpowiedniego przygotowania obiektu do kontroli. Prowadziłoby to do zniweczenia celu kontroli, umożliwiając osobie naruszającej prawo zaprzestania użytkowania na czas przeprowadzonych czynności kontrolnych (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2014 r., II OSK 1186/13) Podkreślić należy, iż kontrola wykonywana przez organy nadzoru budowlanego ma szczególny cel i charakter. Organy te zostały na mocy przepisów Prawa budowlanego wyposażone w szczególne uprawnienia i w szczególnych przypadkach jest możliwe przeprowadzenie kontroli bez uprzedzania podmiotu kontrolowanego. Zdaniem Sądu kontrola obiektu budowlanego pod kątem weryfikacji czy jest on użytkowany zanim wydana została decyzja o pozwoleniu na jego użytkowanie do takich szczególnych przypadków należy. Skarżący podnosi również iż, nałożono na niego karę niezasadnie, gdyż terenem budowy do dnia [...] stycznia 2016 r. dysponował wykonawca inwestycji, zaś skarżący w tym czasie nie miał żadnego wpływu na to jakie wydarzenia mają tam miejsce. Sąd nie podziela tej argumentacji, uznając, iż adresatem postanowienia nakładającego karę z tytułu przystąpienie do użytkowania z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane co do zasady jest jej inwestor, który jest dysponentem całego procesu budowlanego. Skoro obowiązek zgłoszenia zakończenia budowy (uzyskania pozwolenia na użytkowanie) spoczywa na inwestorze, to również ten podmiot powinien być adresatem postanowienia nakładającego karę administracyjną za przystąpienie do użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Zauważyć należy, iż z przepisów Prawa budowlanego (art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 56, 57, art. 59 ust. 7) wynika, że odpowiedzialność materialna i formalna za budowę spoczywa na inwestorze, a więc podmiocie, który nie zawsze jest właścicielem budowanego obiektu. W niniejszej sprawie taka okoliczność jednak nie występuje, właściciel nieruchomości i inwestor jest tą samą osobą, co tym bardziej uzasadnia prawidłowość nałożenia na niego omawianej kary. Nadto stwierdzić w tym miejscu należy, że to właśnie na inwestorze spoczywa odpowiedzialność za stan obiektu budowlanego i jego zabezpieczenie. Inwestor powinien zabezpieczyć teren budowy w taki sposób, aby uniemożliwić osobom trzecim korzystanie z obiektu budowlanego, który nie uzyskał jeszcze pozwolenia na użytkowanie. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego zebrały dostateczny materiał dowodowy, wszechstronnie go oceniły, nie przekraczając ram swobodnej oceny dowodów, prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz zastosowały właściwe przepisy, wydając rozstrzygnięcia odpowiadające prawu. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie doszło przy tym do naruszenia przepisów postępowania w stopniu na tyle istotnym, by uzasadniało to wyeliminowanie zaskarżonych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.