II SA/Po 644/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. Uchyla zaskarżoną decyzję, II. Zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Dnia [...] grudnia 2020 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. wpłynął wniosek M. Ł. (zwanego dalej "wnioskodawcą" lub "Skarżącym") o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną tj. M. Ł.. Wnioskodawca oraz M. Ł. byli braćmi. Do wniosku dołączono pełnomocnictwo dla adw. M. Ż., wniosek o przyznanie świadczenia sporządzonego na formularzu SR-5, oświadczenie wnioskodawcy o jego sytuacji osobistej (kawaler, osoba o lekkim stopniu niepełnosprawności, pobiera rentę), wykaz czynności dnia codziennego podczas opieki nad chorym, orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności M. Ł., kartę informacyjną leczenia szpitalnego M. Ł. (rdzeniowy zanik mięśni, nadciśnienie tętnicze, infekcja górnych dróg oddechowych), orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczące stanu zdrowia wnioskodawcy oraz odpis decyzji tego organu o przyznaniu wnioskodawcy renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, która przysługuje jemu do dnia [...] lutego 2026 r. W dniu [...] grudnia 2020 r. odbył się wywiad środowiskowy. Podczas wywiadu potwierdzono powyższe informacje. M. Ł. jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, porusza się na wózku inwalidzkim. M. Ł. zamieszkuje z braćmi: wnioskodawcą i R. Ł., który również choruje. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Burmistrz Gminy D. (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") odmówił przyznania wnioskodawcy rzeczonego świadczenia. Uznał, że niepełnosprawność M. Ł. powstała w 1986 r., a więc gdy miał 35 lat, co nie wpisuje się w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zmianami, zwanej dalej "u.ś.r."). Ponadto wnioskodawca pobiera rentę, co wyklucza przyznanie świadczenia na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W wyniku rozpoznania odwołania wnioskodawcy, decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO w K.", "Kolegium" lub "organem II instancji") uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do rozstrzygnięcia organowi I instancji. Organ II instancji stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić przesłanki wydania decyzji z uwagi na jego zakresową niekonstytucyjność orzeczoną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt K [...]. Jeśli chodzi o kwestię pobierania renty, przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] czerwca 2019 r., sygn. akt SK [...], w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Osoba pobierająca emeryturę (rentę) może zdecydować, które świadczenie wybrać i wówczas może uzyskać to, które jest korzystniejsze. Organ I instancji nie powiadomił o tym wnioskodawcy, przez co naruszył zasadę z art. 9 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."). W wyniku ponownego rozpoznania wniosku, decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Burmistrz odmówił przyznania wnioskodawcy rzeczonego świadczenia. Burmistrz powtórzył treść poprzedniej swojej decyzji. Wskazał dodatkowo, że z dniem [...] kwietnia 2021 r. wnioskodawca ma zawieszone praw do renty, co wynika z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2021 r. Zdaniem organu I instancji, przepisy u.ś.r. nie przewidują możliwości przechodzenia ze świadczenia ubezpieczeniowego na świadczenie rodzinne, w tym świadczenie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ustawodawca założył, że świadczenie pielęgnacyjne może pobierać osoba, która nie ma ustalonego prawa do świadczenia ubezpieczeniowego, takiego jak emerytura, czy też renta. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł pełnomocnik wnioskodawcy. Podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2014 r. o sygn. akt K [...] doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; 2) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu celów u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego renty stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Do odwołania dołączono odpis aktu zgonu M. Ł., który nastąpił w dniu [...] maja 2021 r. oraz odpis decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zawieszeniu prawa do renty. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] SKO w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji stwierdził, że pomimo zawieszenia renty, cały czas ma ustalone prawo do tego świadczenia. Osoba z ustalonym prawem do renty, w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie może pobierać świadczenia pielęgnacyjnego. Przepisy u.ś.r. nie regulują pobierania dwóch świadczeń z dwóch systemów – ubezpieczeniowego i szeroko rozumianego, pomocowego. Pełnomocnik Skarżącego wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaskarżając w całości decyzję Kolegium. Podniesiono zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Na tej podstawie, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ponadto, pełnomocnik Skarżącego wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ administracji publicznej jest zobowiązany do przeprowadzenia wykładni językowej, a następnie jej efekty sprawdzić przez pryzmat wykładni funkcjonalnej oraz systemowej. Literalne brzmienie przepisu nie może być wystarczającą przesłanką zastosowania normy prawnej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie znaleziono podstaw do uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż podniesione w jej treści. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy". Składając skargę do tut. Sądu, pełnomocnik Skarżącej zaznaczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym tj. bez przeprowadzania rozprawy. Kolegium nie wniosło o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Z tych względów, zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień [...] lutego 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja SKO w K. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na jego brata – M. Ł.. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja nie odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu o zasadności skargi per se wynika z następującej argumentacji. Ze względu na okoliczności procesowe, które wzbudziły poważne wątpliwości Sądu w składzie orzekającym, należy odnieść się tylko i wyłącznie do kwestii warunkujących prawidłowość wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. jest terminem zawitym co powoduje, że organy administracji publicznej nie posiadają uprawnień do jego przedłużenia. Zachowanie tego terminu jest z kolei warunkiem skuteczności wniesienia odwołania i dopuszczalności rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Jego niedotrzymanie powoduje negatywne skutki procesowe w postaci utraty prawa do wniesienia odwołania i bezskuteczności tak złożonego środka odwoławczego. Po upływie terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. decyzja pierwszoinstancyjna staje się ostateczna i może być wzruszona tylko w przewidzianym przez ustawodawcę trybie nadzwyczajnym (wyrok WSA w Opolu z dnia 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 198/20, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości i dopiero czynność strony, którą jest skuteczne wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie zostały przewidziane dla organu odwoławczego w przepisach art. 138 k.p.a. Ustalenie, że odwołanie zostało wniesione z naruszeniem art. 129 § 2 k.p.a., wobec braku przywrócenia terminu, obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., nie uprawnia zaś do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Postępowanie odwoławcze nie może być bowiem wszczęte z urzędu. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że decyzja Burmistrza została doręczona zarówno Skarżącemu jak i jego pełnomocnikowi w dniu [...] kwietnia 2021 r. (odpowiednio k. 27 i 28 akt administracyjnych I instancji). Moment doręczenia decyzji otworzył 14-dniowy termin do wniesienia odwołania. Termin do wniesienia odwołania, stosując metodykę obliczania terminów, zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a., minął zatem z upływem [...] maja 2021 r. W aktach administracyjnych organu II instancji znajduje się odwołanie z dnia [...] kwietnia 2021 r. z prezentatą wskazującą datę [...] maja 2021 r. Oznacza to, że prawdopodobnie odwołanie zostało wniesione po upływie terminu do jego złożenia. Sąd zaznacza, że terminowość wniesienia odwołania poddaje w wątpliwość, a nie wyraża przekonania o tym. Prawdopodobnie odwołanie zostało wniesione do organu II instancji za pośrednictwem organu I instancji z wykorzystaniem usług pocztowych, gdyż kancelaria pełnomocnika Skarżącego znajduje się w L., a D. jest oddalona od jej siedziby kilkaset kilometrów. W tej sytuacji, organ I instancji powinien być w posiadaniu koperty, na której będą odwzorowane pieczęcie świadczące o rzeczywistej dacie wniesienia odwołania. Sąd jest bowiem w posiadaniu uwierzytelnionych kopii akt administracyjnych wytworzonych przez Burmistrza, stąd może nie dysponować całością materiału dowodowego. Na tę okoliczność, pismem z dnia [...] lutego 2022 r. Sąd wezwał Kolegium do doręczenia potwierdzenia wpłynięcia odwołania Skarżącego z zachowaniem terminu 14-dniowego. W odpowiedzi na wezwanie, Kolegium doręczyło jedynie ponowną kopię odwołań, jakie wpływały w toku postępowania (k. 19-35 akt sądowych). Odwołanie z dnia [...] kwietnia 2021 r. wniesione od decyzji organu I instancji posiada jedynie prezentatę wskazującą dzień [...] maja 2021 r. Nie wiadomo, czy odwołanie tego dnia po prostu wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy D., czy nastąpiło osobiste złożenie jego w kancelarii. Wyjaśnienia Kolegium nadal nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, czy odwołanie Skarżącego od decyzji Burmistrza zostało wniesione z zachowaniem 14-dniowego terminu. Jest to sprawa kluczowa, która musi zostać należycie wyjaśniona, ponieważ decyzja organu odwoławczego, w której merytorycznie rozpoznano odwołanie wniesione po upływie terminu z art. 129 § 2 k.p.a. jest decyzją dotkniętą wadą nieważności. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 732/21, dostępny w CBOSA). Ta kwestia musi zatem zostać wyjaśniona. Jeżeli okaże się, że istotnie odwołanie zostało wniesione po upływie terminu do tego wyznaczonym, organ II instancji nie będzie mógł rozpoznać tegoż odwołania merytorycznie, tylko zaktualizuje się dla niego obowiązek z art. 134 k.p.a., gdyż przepis ten ma charakter bezwzględnie wiążący (ius cogens). Jeżeli natomiast okaże się, że odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu, co będzie stwierdzone na podstawie akt sprawy, Kolegium będzie mogło rozpoznać merytorycznie odwołanie od decyzji organu I instancji. "Po stwierdzeniu niedotrzymania terminu do złożenia odwołania, organ odwoławczy nie może już merytorycznie rozpatrzyć odwołania, ale ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi. Uchybienie terminu nie jest ani oceniane, ani stopniowane. Stąd także nieznaczne przekroczenie obowiązującego terminu stanowi jego uchybienie." (wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 183/18, dostępny w CBOSA). Na ten moment, Sąd nie może stwierdzić, czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu. Tylko w sytuacji, gdy spełnione zostały wszystkie wymagania procesowe, można przejść do merytorycznego rozpoznania sprawy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia: 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 891/20, 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 67/21, dostępne w CBOSA). Ponieważ fundamentalna sprawa dopuszczalności wniesienia odwołania nie została należycie wyjaśniona, Sąd nie może odnieść się do zarzutów materialnych. Z tego względu Sąd powstrzymuje się od rozpoznania zarzutu podniesionego w skardze, a także odniesienia do argumentacji przedstawionej w jej uzasadnieniu. Dopiero, kiedy wszystkie wymogi formalne zostaną spełnione, a sprawa powróci do tut. Sądu poprzez ponowne wniesienie skargi, Sąd będzie mógł ustosunkować się do zarzutów merytorycznych. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o tym, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Istnieją bowiem względy, które budzą na tyle poważne wątpliwości co do prawidłowości wydania tej decyzji, że Sąd nie może poddać ją merytorycznej analizie. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I. sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie [...]zł, na co złożyła się opłata za czynności adwokata reprezentującego Skarżącego w postępowaniu przed sądem I instancji (pkt II. sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Kolegium sprawdzi, czy odwołanie Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2021 r. zostało wniesione w terminie, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Jeżeli temu terminowi uchybiono, Kolegium zastosuje przepis art. 134 k.p.a., a jeżeli nie – rozpozna odwołanie pod względem merytorycznym.