III SA/Gl 732/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja z 9 lutego 2021 r., znak [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach (dalej: Komendant Wojewódzki Policji) utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w K. (dalej: Komendant Miejski Policji) z dnia 9 lutego 2021 r., znak [...] odmawiającą T. Z. (dalej: skarżący) ponownego naliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 4 stycznia 2021 r. skarżący wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie naliczenia i wypłaty różnicy w wysokości ekwiwalentu pieniężnego należnego za niewykorzystany urlop. W uzasadnieniu skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 17 listopada 2020 r., III SA/Gl 589/20. W dniu 9 lutego 2021 r. Komendanta Miejskiego Policji wydał decyzję nr [...], w której odmówił skarżącemu ponownego naliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o przysługującym prawie do wniesienia odwołania, określające termin i sposób wniesienia odwołania. Powyższa decyzja została wysłana skarżącemu przesyłką poleconą ekonomiczną o nr. [...] i doręczona 18 lutego 2021 r. W dniu 8 marca 2021 r. skarżący złożył odwołanie od tej decyzji. Komendant Wojewódzki Policji rozpatrzył odwołanie wydając decyzję z 8 kwietnia 2021 r., znak [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Komendanta Miejskiego Policji z dnia 9 lutego 2021 r., znak [...] odmawiającą skarżącemu ponownego naliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Od tej decyzji skarżący złożył skargę domagając się uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności decyzji w całości oraz zobowiązanie organu I i II instancji do załatwienia sprawy w określony sposób, wskazując organom jak mają sprawę załatwić i w jakim terminie. Po za tym skarżący żądał uchylenia decyzji I instancji. Odpowiadając na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie przez Sąd skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz.2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Przepis ten obliguje sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) lub w innych przepisach (wyrok WSA w Poznaniu z 25.03.2021 r., I SA/Po 839/20, LEX nr 3170225). Oznacza to, że w pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i postępowania, które ją poprzedziło) z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Obowiązek badania z urzędu decyzji administracyjnej w aspekcie występowania przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a.powinien wyprzedzać badanie legalności decyzji w pozostałym zakresie. Inaczej rzecz ujmując, sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję administracyjną, powinien najpierw ustalić, czy kontrolowane rozstrzygnięcie nie zawiera jednej z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli wynik takiej kontroli wykaże, że zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, sąd zobligowany jest stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji (lub wydanie jej z naruszeniem prawa, w sytuacji określonej w art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.) i wówczas nie bada już, czy decyzja zawiera inne wady prawne, niemieszczące się w katalogu przyczyn stwierdzenia jej nieważności. Dopiero zatem uprzednie wykluczenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. uprawnia sąd do dalszej kontroli decyzji w zakresie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c p.p.s.a. Taka kolejność czynności badawczej sądu wynika zarówno ze skutków, jakie niesie stwierdzenie nieważności decyzji, jak i pośrednio z treści art. 134 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zniesienie zakazu reformationis in peius w sytuacji określonej w art. 134 § 2 in fine p.p.s.a. oznacza, że tylko wówczas, gdy sąd wykluczy występowanie przesłanek nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, może dokonywać dalszej oceny zgodności tego aktu z prawem i konfrontować wnioski wynikające z tej oceny z zakazem reformationis in peius (Por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r., II GSK 981/08, LEX nr 552777; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r., VI SA/Wa 246/05, LEX nr 200765; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 sierpnia 2009 r., I SA/Go 183/09, LEX nr 552452; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2007 r., VI SA/Wa 1487/06, LEX nr 344217; T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 145). Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, rozpatrujący skargę na orzeczenie organu administracji publicznej orzeka na podstawie akt sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Nie prowadzi - co do zasady - postępowania dowodowego, dokonując subsumpcji prawnej na podstawie analizy tych aktów organów i dokumentów, które stanowią owe "akta sprawy". Dokonując takiej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jak wynika z art. 1 pkt 1 k.p.a., kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. W ujęciu materialnym sprawę administracyjną stanowi przewidziana w normach materialnego prawa administracyjnego, możliwość konkretyzacji w określonych w tych normach (i ich hipotezach) stanach faktycznych wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego (T. Woś, w: red. T. Woś, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 122). W swej istocie pojęcie sprawy administracyjnej łączyć należy z określonym stosunkiem administracyjnoprawnym i tożsamością jego elementów konstrukcyjnych. Takie rozumienie sprawy administracyjnej pozwala na ustalenie treści i granic konkretnej sprawy administracyjnej, a także rozstrzygnięcie czy w dwu (lub więcej) decyzjach mamy do czynienia z identycznością rozstrzygniętych w nich spraw (wyrok WSA w Poznaniu z 25 marca 2021 r., I SA/Po 839/20, LEX nr 3170225). Z kolei przepis art. 16 § 1 k.p.a. statuuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Stosownie zatem, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Z uwagi na swoją doniosłość zasada ta, zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego, została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) - tzw. res iudicata, przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy. Z powyższej regulacji wynika zatem, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza to bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z 13 lipca 2021 r., II SA/Kr 1383/20, LEX nr 3224568; wyrok WSA w Białymstoku z 20 maja 2021 r., II SA/Bk 844/20, LEX nr 3190138). Jak stwierdza WSA w Warszawie decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o eliminacji tej pierwszej z obrotu prawnego na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy tożsamej (podmiotowo i przedmiotowo) z załatwioną wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest bowiem wyłącznie po wyeliminowaniu tej pierwszej w ustalonym przez prawo trybie. Zatem, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji (Por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1014/20, Lex nr 3170491). W rozpatrywanej sprawie w aktach administracyjnych brak jest dowodu doręczenie decyzji Komendanta Miejskiego skarżącemu, jedynie na przedmiotowej decyzji zamieszczony został numer przesyłki poleconej. Na gruncie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Opierając się na wymienionej regulacji prawnej Sąd z urzędu przeprowadził dowód z dokumentu, mającego na celu ustalenie daty odbioru przedmiotowej decyzji przez skarżącego. Ustalono na podstawie danych zawartych w serwisie internetowego śledzenia przesyłek poleconych Poczty Polskiej, że przesyłka polecona o nr. [...] została doręczona 18 lutego 2021 r. Zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. termin na wniesienie odwołania od przedmiotowej decyzji wynosi czternaście dni od dnia doręczenia decyzji skarżącemu. Oznacza to, że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 4 marca 2021 r. Odwołanie skarżącego zostało wniesione dnia 8 marca 2021 r. (data ustalona na podstawie pieczęci zamieszczonej na kopercie zawierającej odwołanie), a zatem po upływie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji skarżącemu. Przekroczenie ustawowego terminu do wniesienia środka zaskarżenia skutkuje stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania, na podstawie art. 134 k.p.a. Z tych przyczyn, w oparciu o wskazane powyżej przepisy należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy, po wpływie odwołania, w pierwszej kolejności jest zobowiązany do badania dopuszczalności odwołania, terminu jego wniesienia oraz warunków formalnych jego sporządzenia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności powoduje skutek ex tunc - a więc nieważność decyzji istniała od momentu jego wydania, tak jakby nie zostało wydane, wskutek czego nie wywołuje ono żadnych skutków (wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., I OSK 1325/18, LEX nr 2781938). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.