II SA/Po 667/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] 2012 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r. Nr[...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta P., na podstawie art. 20, art. 30 oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) ustalił, że kwota [...] zł pobrana przez P. K., jako zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności w wysokości [...],00 zł miesięcznie w okresie od [...] października 2009 r. do [...] czerwca 2011 r., stanowi świadczenie nienależnie pobrane. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] 2009 r. przyznano P. K. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności w wysokości [...],00 zł miesięcznie w okresie od [...] kwietnia 2009 r. do [...] czerwca 2011 r. Pismem z dnia [...] września 2011 r. organ zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) o udzielenie informacji, czy P. K. pobiera dodatek pielęgnacyjny. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] września 2011 r., ZUS poinformował organ, że P. K. pobiera dodatek pielęgnacyjny do dnia [...] listopada 2011 r., a decyzja przyznająca dodatek została mu doręczona w dniu [...] września 2011 r. Mając na względzie powyższe ustalenia organ wskazał następnie, iż w świetle art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wobec przyznania P. K. dodatku pielęgnacyjnego, wymienionemu nie przysługiwało prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Zdaniem organu przesłanki wymienione w art. 30 ust.2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wystąpiły w tym przypadku, bowiem w treści wniosku znajdują się złożone przez P. K. oświadczenia o zapoznaniu się z warunkami uprawniającymi do przyznania świadczeń rodzinnych, jak również o zapoznaniu się z obowiązkiem wynikającym z art. 25 ust. 1 ustawy, tj. o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenia o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Podano, iż również w pouczeniu decyzji przyznającej zasiłek strona została pouczona o treści art. 25 ust. 1 ww. ustawy. Tym samym organ ustalił, iż wypłacona od [...] października 2009 r. do [...] czerwca 2011 r. kwota zasiłku pielęgnacyjnego stanowiła świadczenie nienależne. Kończąc podano, że wypłaconą tytułem zasiłku pielęgnacyjnego kwotę [...] zł należy wpłacić na rachunek bankowy wskazany w wezwaniu do zapłaty, jak również, że kwota ta podlega zwrotowi wraz z odsetkami. Organ poinformował o treści przepisów art. 30 ust. 6-8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. K. podnosząc, że wszystkie składane przez niego dokumenty były rzetelne i prawidłowe i nie miał zamiaru wyłudzić jakichkolwiek pieniędzy. O możliwości ubiegania się o zasiłek pielęgnacyjny skarżący został poinformowany przez pracowników [...] Centrum Świadczeń, a obecnie nie ma środków na pokrycie powstałego zobowiązania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazało, iż w świetle art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku otrzymywania dodatku pielęgnacyjnego, brak jest podstaw do wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego. Zdaniem organu odwoławczego obowiązkiem skarżącego, o którym został on należycie pouczony zarówno we wniosku (formularzu) o przyznanie mu zasiłku pielęgnacyjnego, jak i w decyzji z dnia [...] 2009 r., było poinformowanie organu o fakcie otrzymywania dodatku pielęgnacyjnego. Zaniechanie powyższemu obowiązkowi, a w konsekwencji jednoczesne pobieranie zarówno dodatku pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego spowodowało, iż organ zobowiązany był do wydania decyzji o ustaleniu wysokości świadczeń nienależnie pobranych. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. K., zarzucając Kolegium naruszenie art. 7 oraz art. 9 kpa, jak również naruszenie art. 30 ust. 2 pkt. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem skarżącego analiza art. 30 ust. 2 pkt. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje, że dla możliwości wydania decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, kluczowe znaczenie ma świadomość osoby je pobierającej. Niezbędne jest więc wyjaśnienie, czy dana osoba została prawidłowo pouczona o obowiązku informowania o sytuacjach, skutkujących brakiem podstaw do pobrania świadczenia. Skarżący podniósł, że standardowe pouczenie, zawarte na druku wniosku o przyznanie świadczenia oraz zawarte w samej decyzji, nie spełniało wymogów ustawowych. Pouczenie, bez dodatkowego wyjaśnienia, uznać należało za zupełnie nieczytelne i niezrozumiałe dla osoby, która nie ma żadnego przygotowania prawniczego i jest dotknięta upośledzeniem psychofizycznym po przebytym [...]. W przedmiotowej sprawie organy w sposób urzędowy orzekły o możliwości wydania decyzji w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia, pomijając tym samym szczególną sytuację skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 26 września 2012 r. pełnomocnik skarżącego – [...] B. K., wskazała, że skarżący choruje od [...] 2002 r. i nie jest w stanie samodzielnie działać. W tym czasie skarżący doznał [...], pojawiła się [...] i [...]. Od dnia zachorowania do dnia dzisiejszego skarżący nie jest w stanie samodzielnie działać i oceniać swojej sytuacji życiowej. W związku z chorobą jest on inwalidą I grupy. Pełnomocnik wyjaśniła również, że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku zostało podpisane przez [...] [skarżącego], natomiast nie był on w stanie zrozumieć pouczenia w nim zawartego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest prawidłowość rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w przedmiocie uznania kwoty wypłaconych skarżącemu P. K. w okresie od [...] października 2009 r. do [...] czerwca 2011 r. zasiłków pielęgnacyjnych z tytułu niepełnosprawności za świadczenia nienależnie pobrane. Stosownie do art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Oznacza to, że nabycie prawa do dodatku pielęgnacyjnego skutkuje z mocy prawa utratą uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że choć oba świadczenia (dodatek pielęgnacyjny i zasiłek pielęgnacyjny) wypłacane są na podstawie odrębnych ustaw, to jest: ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1118 ze zm.) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, to jednak w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż charakter zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego jest porównywalny na gruncie wykładni celowościowej i funkcjonalnej – oba świadczenia przysługują osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków, wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, a przysługuje między innymi osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 16 ust. 2 pkt 2). Przepis art. 16 ust. 2 pkt 3 tej ustawy stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat życia. Natomiast dodatek pielęgnacyjny, stosownie do art. 75 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przysługuje osobie uprawnionej do emerytury i renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji. Oba wskazane świadczenia nie służą zatem wzbogaceniu się osób do nich uprawnionych, lecz są przeznaczone na pokrywanie przez osoby otrzymujące te świadczenia wydatków wynikających z niepełnosprawności uniemożliwiającej takim osobom samodzielne funkcjonowanie. Cel i charakter oraz funkcja obu świadczeń są podobne. Za twierdzeniem powyższym przemawia fakt, iż w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych uregulowano kwestię zbiegu uprawnień w ten sposób, iż świadczenia te wykluczają się wzajemnie. Rozwiązanie powyższe ma zapobiec pobieraniu świadczenia o tym samym charakterze i spełniającym identyczną funkcję z dwóch źródeł. Ustawodawca nie tylko wykluczył możliwość otrzymywania obu świadczeń jednocześnie przez osobę uprawnioną, ale ponadto wyłączył swobodę decydowania przez osobę uprawnioną, które świadczenie chce otrzymywać i wprowadził regułę kolizyjną wyłączającą przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Artykuł 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiący materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji, zawiera upoważnienie ustawowe dla organów administracji do wydawania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych pod warunkami określonymi w tym przepisie. Oznacza to, że tylko w wypadku wypełnienia wszystkich przesłanek w nim określonych organ administracji może wydać decyzję o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Przepis ten zawiera również definicję ustawową pojęcia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, zgodnie z którą za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1). Z powołanego przepisu wynika, że dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia podstawowe znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie, iż nie spełnia przesłanek warunkujących jego otrzymywanie. Uznać więc należy, że na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek prawidłowego pouczenia osoby otrzymującej świadczenia o sytuacjach, w których nastąpić może brak prawa do ich pobierania. Jedynie w przypadku, w którym osoba pobierająca świadczenie celowo wprowadziła w błąd organy administracji publicznej, także poprzez zaniechanie, uzasadnione byłoby twierdzenie o konieczności dokonania zwrotu nienależnie pobranej kwoty. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie warunek powyższy nie został spełniony. Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że skarżący nie został prawidłowo pouczony na etapie składania wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego o niemożności równoczesnego pobierania dodatku pielęgnacyjnego. Nie ulega wątpliwości Sądu, iż pouczenia adresowane do stron winny być czytelne, jasne i zrozumiałe dla świadczeniobiorcy. Oznacza to, że organy winny w szczególności uwzględniać kto jest jego adresatem kierowanego przez nie pouczenia i w myśl zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa kierować je w sposób czytelny dla tego adresata. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, dla rzetelnej realizacji ustawowych wymogów, pouczenie takie winno zostać zamieszczone w ulotce (z której następnie skarżący mogłaby korzystać w okresie późniejszym), bądź w uzasadnieniu samej decyzji. Pouczenie zamieszczone na formularzu wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, który następnie spoczywał w urzędzie jako część akt sprawy, nie może zostać uznane za wystarczające, a przez to zgodne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także z zasadą praworządności i zasadą informowania. O skuteczności pouczenia – w okolicznościach niniejszej sprawy – nie mógł przesądzać sam fakt okazania jego treści, ale zasadnicze znaczenie miał przyjęty przez organy sposób wywiązania się z ciążącego na nich w tej kwestii obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 981/10, LEX 745403). Podobnie, za niewystarczające, a przez to nieskuteczne, uznać należało pouczenie zawarte w samej decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego z dnia [...] 2009 r. Jak bowiem wskazuje analiza tej decyzji, zawarto w niej jedynie pouczenie, iż w przypadku nienależnego pobierania świadczenia obowiązkiem osoby, która je pobrała jest ich zwrot (pkt. 4 pouczenia). W pouczeniu wskazano natomiast, że za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych (pkt 5 ppkt 1 pouczenia). W istocie więc w decyzji nie zawarto informacji, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Oznacza to, że nie można uznać, jak czynią to organy administracji publicznej, iż skarżący był prawidłowo powiadomiony o niemożności równoczesnego pobierania obu świadczeń. Rozstrzygając przedmiotową sprawę mieć dodatkowo należy na względzie stan zdrowia skarżącego i ograniczone możliwości kontaktu z nim, co Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę mógł stwierdzić, bowiem skarżący uczestniczył w rozprawie (vide: protokół rozprawy z dnia 26.09.2012 r.). Jest to o tyle istotne, iż jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej wyroku z dnia 27 października 2010 r., pouczenie adresowane do stron winno uwzględniać kto jest jego adresatem. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której wywodzi się, że adresat pouczenia został prawidłowo powiadomiony o ciążących na nim obowiązkach, gdy w istocie nie miał on faktycznej możliwość zaznajomienia się z ich treścią, lub też ich pełnego zrozumienia. Jak wskazał pełnomocnik skarżącego podczas rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu w dniu 26 września 2012 r., skarżący choruje od [...] 2002 r. i nie jest w stanie samodzielnie działać, przy czym charakteryzuje się on niemożnością samodzielnego działania oraz oceny swojej sytuacji życiowej. W ocenie Sądu oznacza to, że kryteria oceny, prawidłowości pouczenia go niemożności pobierania świadczenie pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego winny zostać w odniesieniu do takiej osoby zawyżone. Reasumując uznać należało, że skoro udzielone stronie pouczenie okazało się nieskuteczne, nie sposób przyjąć, że pobierając jednocześnie konkurencyjne świadczenia skarżący działał w złej wierze. A tylko w takiej sytuacji świadczenie można byłoby uznać za nienależnie pobrane. Wyjaśnienia bowiem wymaga, iż w świetle poczynionych powyżej uwag obowiązek, o jakim mowa w art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczy wyłącznie konieczności zwrotu "świadczenia nienależnie pobranego", co należy wiązać z sytuacją, gdy świadczenie zostało pobrane przez osobę, która wiedziała, że jej nie przysługuje (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 124/11, LEX 957320; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 826/09, LEX 558234). W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, sytuacja powyższa nie miała miejsca. Równoczesne pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego nie wynikało, w ocenie Sądu, z celowego działania skarżącego, lecz stanowiło wynik niejasnego, a przez to wadliwego i nieskutecznego pouczenia o niemożności równoczesnego otrzymywania obu powyższych świadczeń i wynikającego stąd obowiązku powiadomienia organu o otrzymaniu dodatku pielęgnacyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są uwzględnić argumentację przytoczoną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku i w konsekwencji rozważyć zasadność dalszego prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.