II SA/Po 674/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 sierpnia 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. Nr [...] z dnia 24 maja 2022r. w sprawie odmowy przyznania D. G. (dalej również jako: "skarżący" albo "wnioskodawca") pomocy w formie zasiłku celowego w kwocie [...]zł w związku z przebudową kuchni. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 2 do art. 4, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy 12 marca 2004 r.o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej również jako: "ustawa" albo "u.p.s.") po rozpatrzeniu wniosku D. G., decyzją z dnia 24 maja 2022 r. odmówił przyznania mu postępowania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w kwocie [...]zł z przeznaczeniem na przebudowę kuchni. Organ I instancji przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w sprawie wniosku z dnia 06 maja 2021 r. w przedmiocie przyznania pomocy na przebudowy kuchni na kwotę [...]zł sporządził w dniu 13 maja 2022 r. rodzinny wywiad środowiskowy. Wynika z niego, iż wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe oraz posiada dochód w formie zasiłku stałego w kwocie miesięcznej [...],- zł jak również zasiłek okresowy w kwocie miesięcznej [...],- zł (dochód łączny strony postępowania wynosi [...],- zł., a zatem jest równy kryterium dochodowemu dla jednoosobowego gospodarstwa domowego), Wnioskodawca otrzymuje co miesiąc pomoc w formie zasiłku celowego w kwocie [...]- zł miesięcznie, a kwartalnie otrzymuje także pomoc w wysokości [...],- zł na zakup Ieków. Zatem organ pomocy społecznej zaspokaja podstawowe potrzeby bytowe wnioskodawcy. Oceniając wniosek z dnia 6 maja 2022 r. organ I instancji uznał, iż nie mieści się on w zakresie drobnego remontu w znaczeniu nadanym takiej potrzebie przez art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, z uwagi no zakres potencjalnej pomocy. Prezydent podkreślił przy tym, że pomoc społeczna nic może zabezpieczać każdej zgłoszonej potrzeby i w każdym rozmiarze - gdyż byłoby to również w tej sprawie - sprzeczne z podstawowymi celami pomocy społecznej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. G.. Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodziło się ze stanowiskiem Prezydenta, iż brak jest podstaw do przyznania wnioskowanej pomocy. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. G.. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia 11 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił skargę podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako: "Kp.a.") poprzez rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy w sprawie i niekompletne ustalenia w sprawie, a nadto poprzez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy - co w konsekwencji doprowadziło do wadliwej odmowy świadczenia wnioskowanego przez skarżącego; 2. art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów pominięcie całokształtu materiału dowodowego w ramach czynionych ustaleń faktycznych, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie i wadliwej odmowy świadczenia wnioskowanego przez skarżącego; 3. art. 107 § 1 pkt 6 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji z naruszeniem wymogów powołanego przepisu, co w konsekwencji uniemożliwia pełne ustalenie motywów zaskarżonych decyzji; 4. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu przed organami I i II instancji, w tym niezapewnienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (w aktach brak powiadomienia skarżącego o możliwości zajęcia stanowiska) co w konsekwencji doprowadziło do wadliwej odmowy świadczenia wnioskowanego przez skarżącego; 5. art. 39 ust. 1 i 2 ustawy poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, że remont objęty wnioskiem skarżącego o przyznanie zasiłku celowego nie prowadzi do zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a nadto poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że zasiłkiem celowym mogą być objęte wyłącznie drobne remonty, za które można uznać przemalowanie ścian - podczas gdy przepis art. 39 ust. 2 u.p.s. posługuje się określeniem "w szczególności", a zatem zawiera jedynie otwarty katalog przykładowych kosztów podlegających pokryciu zasiłkiem celowym, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwej odmowy świadczenia wnioskowanego przez skarżącego; 6. art. 2, art. 3, art.4, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie skutkujące wadliwą odmową świadczenia wnioskowanego przez skarżącego. Zdaniem pełnomocnika organy błędnie odwołały się do art. 39 ust. 2 u.p.s. stwierdzając, że zasiłek celowy może być przyznany wyłącznie na cele drobnych remontów - pomijając, że katalog określony w ust. 2 powołanego przepisu pozostaje otwartym, jedynie przykładowo określając, że zasiłek celowy może być przyznany "w szczególności" na pokrycie części lub całości drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Nadto, organy dokonały błędnej wykładni pojęcia drobnego remontu/naprawy niezasadnie przyjmując, że wnioskowany przez skarżącego cel nie mieści się w tymże pojęciu. W szczególności organy niezasadnie i bez jakiejkolwiek podstawy prawnej wywiodły, że drobnym remontem w rozumieniu ustawy pozostawać może wyłącznie przemalowanie ścian podczas gdy ustalenie w tym przedmiocie wymaga każdorazowej oceny indywidualnej, niepoczynionej w istocie przez organy obu instancji z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. Wnioskowany cel w postaci przebudowy kuchni pozostaje ściśle związanym z zaspokajaniem niezbędnych potrzeby bytowych skarżącego - jako odnoszący się do możliwości zapewnienia zaspokajania potrzeb żywieniowych i bytowych skarżącego. Jednoznacznie wynika przy tym z przedłożonego przez skarżącego szacunkowego kosztorysu z dnia 04 maja 2022 r. (w aktach sprawy), że kuchnia znajdująca się w przybudówce wymaga natychmiastowej rozbiórki, obiekt nie posiada żadnych izolacji poziomych, struktura muru obiektu jest zniszczona, dach zarwany - okoliczności te zostały zupełnie pominięte przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego oraz złożonego odwołania w sprawie (w tym z naruszeniem art. 7,77 i 80 K.p.a.). Pominął przy tym organ, że zakres koniecznego remontu nie jest nadmiernym ze strony skarżącego czy "zbytkownym" lecz pozostaje jedynym racjonalnym i koniecznym rozwiązaniem w świetle stanu technicznego pomieszczenia (brak możliwości przeprowadzenia doraźnego remontu celem doprowadzenia do stanu użytkowania) - ponownie w zakresie tym organy nie poczyniły kompletnych ustaleń poprzestając jedynie na założeniu, że wnioskowany przedmiot prac nie mieści się w zakresie zastosowania art. 39 ust. 1 u.p.s. Za niezasadne uznano odwoływanie się przez organ do irrelewantnych w sprawie okoliczności dotyczących zameldowania dzieci skarżącego w domu rodzinnym i wskazywanej przez organ konieczności zaangażowania tychże osób w finansowanie remontu. Z samego faktu zameldowania w lokalu (czynność administracyjno-techniczna) nie wynikają bowiem jakiekolwiek zobowiązania osób trzecich, które nie są właścicielami obiektu i w żaden sposób nie mogą zostać zmuszone do partycypowania w kosztach jego utrzymania czy remontów. Jak wyjaśniał skarżący, dzieci skarżącego nie zamieszkują w domu rodzinnym, nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego ze skarżącym - w związku z powyższym niezasadnym pozostaje odwoływanie się do tychże osób trzecich w ramach wywodów organów obu instancji. Nadto, organy błędnie przyjęły, że skarżący miałby informować, że dzieci mogą w przyszłości stać się właścicielami domu (co zresztą również pozostaje bez znaczenia w przedmiotowej sprawie). Pełnomocnik wskazał, że organ II instancji, wadliwie przyjął, że pomoc społeczna zaspokaja podstawowe potrzeby bytowe skarżącego - czyniąc powyższe wyłącznie w oparciu o przyznane dotychczas świadczenia, w sytuacji gdy niewątpliwie nie są one wystarczającymi dla pokrycia kosztów przebudowy kuchni niezbędnej z punktu widzenia umożliwienia zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych. Organ I instancji nie poczynił przy tym kompletnej oceny sytuacji życiowej skarżącego - pomijając stan jego zdrowia czy kompletne koszty utrzymania (w tym konieczność wydatkowania znacznych środków na leki) oraz okoliczność, że otrzymywana pomoc nie wystarcza nawet na pokrycie podstawowych kosztów utrzymania skarżącego. Ubocznie pełnomocnik wskazał, że n organ miał przecież również możliwość przyznania skarżącemu częściowej pomocy finansowej zakładając, że część kosztów zostałaby pokryta przez samego skarżącego - tymczasem odmówiono jej w jakiejkolwiek części uniemożliwiając skarżącemu uzyskanie jakiegokolwiek wsparcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia 27 września 2022 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Niniejsza sprawa dotyczy rozstrzygnięcia, w granicach którego odmówiono skarżącemu przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w kwocie [...]zł w związku z przebudową kuchni. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Sąd w pierwszej kolejności wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie organy rozstrzygające w sprawie prawidłowo wskazały, że dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie przekraczał kryterium dochodowe uprawniające do przyznania skarżącemu zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s. Zauważyć należy jednakże, że mając na względzie okoliczności niniejszej sprawy, zakres i cel świadczeń, jakie skarżącemu już dotychczas przyznano, należało rozważyć, czy potrzebę, o jakich sfinansowanie z pomocy społecznej wystąpił skarżący, są "potrzebami niezbędnymi" (art. 39 ust. 1 u.p.s.). W ocenie Sądu organy trafnie stwierdziły, iż w konkretnych okolicznościach sprawy, wobec uzyskiwanej dotychczas systematycznej pomocy, zgłaszane przez skarżącego potrzeby były zbyt daleko idące, przekraczające zadania i zakres pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z intencją ustawodawcy celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków skarżącego w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Taką też funkcję spełnia zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Z treści powołanych przepisów art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie można w żadnym razie wyprowadzić wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 zasadą pomocniczości (subsydiarności). Jak już to wyżej zostało wspomniane, decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd też w przypadku wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są najistotniejsze. Istota pomocy społecznej polega na wspieraniu osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Pomoc społeczna jest niewątpliwie instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3). W niniejszej sprawie należało przede wszystkim rozważyć, czy potrzeby, o jakich zaspokojenie wystąpił skarżący, są potrzebami "niezbędnymi" w myśl art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Sąd podziela pogląd organu, że w konkretnych okolicznościach sprawy potrzeby zgłaszane przez skarżącego były zbyt daleko idące, szczególnie w kontekście uzyskanej dotychczas pomocy społecznej. Zgodnie z intencją ustawodawcy, celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Właśnie taką funkcję spełnia zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Należy więc podkreślić, iż art. 3 ustawy o pomocy społecznej nie dopuszcza możliwości uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Przeciwna interpretacja byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Tak też stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2012 r. (sygn. akt I OSK 1795/11, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), uznając za niezasadne stanowisko, iż w razie spełniania ustawowych przesłanek każda potrzeba skarżącego winna być przez organy uznana za niezbędną do zaspokojenia i na każdą z nich należy udzielić pomocy w postaci zasiłku. Wykładnia przywołanych przepisów ustawy o pomocy społecznej nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Taka interpretacja byłaby niedopuszczalna ze względu na sprzeczność z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – zasadą pomocniczości (inaczej subsydiarności). Jak wskazano wyżej, decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym, które obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd w przypadku wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać tylko te, które w danej sytuacji są najistotniejsze. Wnioskodawca korzysta już z pomocy społecznej uzyskując zasiłek stały w kwocie miesięcznej [...],- zł jak również zasiłek okresowy w kwocie miesięcznej [...],- zł. Dodatkowo wnioskodawca otrzymuje co miesiąc pomoc w formie zasiłku celowego w kwocie [...]- zł miesięcznie , a kwartalnie otrzymuje także pomoc w wysokości [...],- zł na zakup Ieków. Zatem organ pomocy społecznej zaspokaja podstawowe potrzeby bytowe skarżącego, przy czym część uzyskiwanych świadczeń ma charakter stały, a więc stanowi istotne wsparcie w zaspokojeniu potrzeb skarżącego, w tym potrzeb żywnościowych. Świadczenie, o jakie obecnie wystąpił skarżący, nie mieści się natomiast w zakresie potrzeb niezbędnych. Sąd nie kwestionuje złego stanu technicznego kuchni, zauważa jednak, że istotą pomocy społecznej nie jest zastępowanie osób w sprawach ich życia codziennego, lecz jedynie umożliwiania przezwyciężenia trudności, w których się znajdują. Innymi słowy, organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku wychodzenia w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 115/12, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd skarżący nie może oczekiwać, że na koszt pomocy społecznej zostanie wyremontowana mu kuchnia, tym bardziej, że przyznanie tego typu pomocy znacząco ograniczyłoby środki, jakimi dysponuje pomoc społeczna, co z kolei odbiłoby się na możliwości wspomożenia innych osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej. W ocenie Sądu, organy rozstrzygające przedmiotową sprawę nie dopuściły się naruszenia obowiązujących przepisów prawa. I tak, w szczególności, w stwierdzonym stanie faktycznym odmowa udzielenia pomocy z uwagi na okoliczność, że zakup nie mieści się w kategorii niezbędnej potrzeby bytowej, jest zgodna z prawem i została uzasadniona. Mając na uwadze przepisy ogólne ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, nie sposób uznać, że odmowa przyznania pomocy finansowej, jest sprzeczna z przepisami szczególnymi regulującymi przyznawanie zasiłku celowego. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia poprzedzono przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. Wywiad ten pozwolił pracownikowi socjalnemu dokonać właściwej analizy i oceny sytuacji wnioskodawcy, a skarżący czynnie uczestniczył w postępowaniu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.