II SA/Po 675/20

Dnia 14 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2021 roku sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 roku Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I.uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] kwietnia 2020 roku Nr [...], II.zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyżej wskazane decyzje zapadły w poniżej opisanym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Burmistrza Ł. odmówił R. C., w związku z opieką nad mężem B. C., legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ I instancji ustalił, iż R. C. zgodnie z decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. z dnia [...] marca 2019 r., przysługuje świadczenie emerytalne, a także od [...] marca 2019 r. rodzicielskie świadczenie uzupełniające. Wnioskodawczym prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem. Nie pracuje zawodowo, jest w wieku poprodukcyjnym (z prawem do emerytury i rodzicielskiego świadczenia). Małżonek wnioskodawczym jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji o znacznym stopniu niepełnosprawności, która powstała po ukończeniu osiemnastego roku życia. Burmistrz uznał, że R. C. nie zalicza się do żadnej z grup osób wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm. zwanej dalej u.ś.r.), w związku z czym nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest stwierdzenie przynależności, osoby ubiegającej się o to świadczenie, do kręgu krewnych, do których zaliczamy np. matkę, ojca, dzieci, a także dalszych krewnych, z tym jednak wyjątkiem, że musi na nich ciążyć obowiązek alimentacyjny, który dotyczy krewnych w linii prostej (np. dziadek syn - wnuk), a także rodzeństwa. Organ zauważył również, że z dołączonego do wniosku oświadczenia wynika, że wnioskodawczyni nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem nie został również spełniony warunek przyznania świadczenia małżonkowi osoby wymagającej opieki przewidziany w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Ponadto zdaniem organu strona spełnia negatywną przesłankę do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. pkt 1 lit. a u.ś.r. o świadczeniach rodzinnych, a mianowicie ma ustalone prawo do emerytury oraz rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Wypłata różnicy pomiędzy wysokością emerytury i rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 cytowanej u.ś.r., która wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa kwotowo. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła R. C.. Decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji uznając, iż posiadanie prawa do świadczenia emerytalnego i uzupełniającego świadczenia rodzicielskiego wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ II instancji poprzestając na literalnym brzmieniu przepisu art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. (wykładnia językowa) przyjął, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości z tytułu opieki nad mężem. R. C. wniosła skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji tj. art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. poprzez uznanie, że fakt nabycia przez skarżącą prawa do emerytury jest negatywną przesłanką do przyznania świadczenia oraz że żaden przepis prawa nie uprawnia organu do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy przyznaną emeryturą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego podczas gdy, organ posiada takie uprawienie dokonując wykładni prokonstytucyjnej ww. przepisu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie skarżącej zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia przepisu art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r., że wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Wskazano, że intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach - jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe - wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej. W ocenie skarżącej narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Dalej skarżąca wywodziła, że istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy czym ustawodawca zróżnicował sytuację tych osób w ten sposób, że osoby, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a tym którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. Skarżąca w niniejszej sprawie nie odnalazła takich przesłanek, które uzasadniałyby zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest znacznie niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego też powodu podzielając wypowiedziany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 757/19 pogląd, kierując się wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów należałoby, w ocenie skarżącej, dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. dalej P.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 P.p.s.a. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące: koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w myśl art. 151 P.p.s.a. skargę oddala. W niniejszej sprawie skarżąca zakwestionowała decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, w związku z opieką nad mężem. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Mając na względzie literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stwierdzić należy, że przepis ten wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i 1 a u.ś.r., w sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Tymczasem ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że źródłem utrzymania skarżącej jest nie tylko świadczenie emerytalne, które wynosi [...] zł i jest niższe od najniższej emerytury, ale przede wszystkim rodzicielskie świadczenie uzupełniające. Warunki i tryb przyznawania oraz zasady wypłacania i finansowania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego zostały uregulowane w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. Dz.U.2021.419 t.j. zwanej dalej ustawą). Świadczenie to jest zasadniczo przyznawane przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 5 ust. 1 ustawy), a jego wysokość nie może być wyższa od najniższej emerytury. W przypadku pobierania emerytury lub renty, w wysokości niższej od najniższej emerytury, świadczenie stanowi dopełnienie jej wysokości do wysokości najniższej emerytury (art. 7 ust. 1 i 2 ustawy). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy rodzicielskie świadczenie uzupełniające może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci. W myśl natomiast art. 3 ust. 3 ustawy świadczenie to może być przyznane matce po osiągnięciu 60 lat albo ojcu po osiągnięciu wieku 65 lat, w przypadku gdy nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania. Z oświadczenia skarżącej zawartego na k. 10 w aktach administracyjnych wynika, że posiada pięcioro dzieci, a z zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2019 r. wynika, że na podstawie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2019 r. skarżąca pobiera rodzicielskie świadczenie uzupełniające od [...] marca 2019 r. w wysokości [...] zł, które stanowi dopełnienie emerytury do wysokości najniższego świadczenia emerytalnego. Przypomnieć należy, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba, która rezygnuje z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Z kolei uzupełniające świadczenie rodzicielskie jest pomocą przysługującą w zamian świadczenia macierzyńskiego dla osób, które nie mogą skorzystać ze tego typu świadczenia. Zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanym na tle przepisów dotyczących zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych przyjmuje się, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie można wymagać od niej uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18, z dnia 12 grudnia 2018 r., I OSK 1175/18 i z dnia 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 marca 2019 r., IV SA/Gl 985/18, orzeczenia dostępnie na orzeczenia.nsa.gov.pl w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W judykaturze podkreśla się również, który to pogląd Sąd w niniejszym składzie aprobuje, że brak jest podstaw, aby z przepisów ustawy z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wyprowadzić wniosek o ograniczeniu prawa do świadczenia rodzicielskiego w związku ze zbiegiem uprawnień do innych świadczeń. Podkreślenia także wymaga, że wskazany w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zbieg uprawnień do określonych w nim świadczeń ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy mamy do czynienia ze zbiegiem uprawnień w sensie podmiotowym zarówno co do osoby sprawującej opiekę lub wychowanie, jak i osoby wymagającej opieki. Innymi słowy powołany wyżej przepis art. 27 ust. 5, dotyczy prawa do przyznania jednego ze świadczeń rodzinnych na skutek zbiegu uprawnień na podstawie wyboru osoby uprawnionej w sytuacji wychowania lub opieki nad tym samym dzieckiem, a nie dotyczy przypadku, gdy mamy do czynienia ze zbiegiem uprawnień z tytułu wychowywania lub opieki nad różnymi dziećmi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2017 r. II SA/Łd [...] LEX nr 2203241). Należy zatem podzielić w całej rozciągłości pogląd reprezentowany w podanych powyżej orzeczeniach sądów administracyjnych, że to na organie spoczywał główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które gwarantowałoby skarżącej realizację jej żądania, nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynikał z momentu złożenia wniosku. Organy powinny tak ukształtować sytuację prawną skarżącej, by pozwalała ona na bezkolizyjne uzyskanie przez nią uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Powinnością organów było wyjaśnienie zatem kwestii wyboru skarżącej pomiędzy świadczeniami w zbiegu tj. uzupełniającym świadczeniem rodzicielskim, które jest podstawowym źródłem utrzymania skarżącej, a świadczeniem pielęgnacyjnym. Zdaniem Sądu, o konieczności złożenia wniosku o zawieszenie uzupełniającego świadczenia rodzicielskiego, organ powinien stronę poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Tymczasem obowiązek informowania stron wynika z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. zwanej dalej K.p.a.) zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy administracyjne powinny zatem czuwać nad tym, aby strony i uczestnicy postępowania administracyjnego nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może naruszać zasady równości poprzez różnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych. Sąd uznał zatem, że organy przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia, nie pouczając jej i nie wzywając do wykazania, że zawiesiła prawo do uzupełniającego świadczenia rodzicielskiego. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyższe wskazania Sądu. Mając na względzie powyższe decyzje organów obu instancji należało je uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. albowiem wydano je z naruszeniem przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego w procedurze administracyjnej tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 poz.1800 z późn. zm.). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt. 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a.