II SA/Po 686/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2017 r. wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. D., B. B. i K. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia oddalić wniosek. /-/ Izabela Paluszyńska W skardze na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2016 r. wydaną w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji na podstawie art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031, z późn. zm. – dalej: specjalna ustawa drogowa) w zw. z art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147, z późn. zm. – dalej: u.g.n.). Zaskarżoną decyzją Wojewoda w swej istocie utrzymał w mocy decyzję nr [...] Starosty [...] z dnia [...] 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] w [...] ([...]) – włączeniu tej drogi w ul. [...]. Strona skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika procesowego (z wyboru), argumentowała, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego organ, który wydał decyzję, powinien był z urzędu obowiązkowo wstrzymać jej wykonanie; wobec tego również sąd administracyjny w razie sprzecznego z prawem zaniechania wstrzymania wykonania decyzji przez skarżony organ – powinien "wstrzymać wykonalność tej decyzji niezależnie od przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a.". Takie stanowisko strona oparła na poglądzie wyrażonym w postanowieniu Naczlengo Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt I OZ 940/14. W piśmie uzupełniającym z dnia 30 grudnia 2016 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał dotychczasowe stanowisko i podniósł, że organ sprzecznie w wyżej powołanymi przepisami nie wstrzymał wykonania zaskarżonej decyzji, wobec czego konieczne jest wydanie rozstrzygnięcia w tym zakresie przez tutejszy Sąd. Nadto pełnomocnik podniósł, że według wiedzy strony skarżącej Gmina T. podjęła działania w celu realizacji decyzji, dokonała stosownego wpisu w księgach wieczystych, zatem brak wstrzymania wykonania decyzji spowodować może po stronie skarżącej znaczną szkodę i nieodwracalne skutki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, jednakże w myśl art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności administracyjnej (lub też innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy), jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem wstrzymania wykonania aktu lub czynności jest zaistnienie okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a zatem okoliczności wyjątkowych. Sąd rozstrzyga w tym przedmiocie na podstawie wniosku skarżącego oraz materiału dowodowego sprawy, przy czym uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na stronie skarżącej (zob. np. postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2004 r. sygn. akt FZ 495/04, dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, warunkiem wstrzymania wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nawet bowiem, jeżeli rozstrzygnięcie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie w pełni opiera na zasadzie skargowości (por. postanowienie NSA z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt II OZ 370/11 – dostępne jw.), to jednak wciąż postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego. W konsekwencji sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści tego wniosku, mając na uwadze całokształt okoliczności wynikających z akt sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, to czy żądnie zostanie uwzględnione zależy m.in. od tego, czy akt ten jest wykonalny i czy jego wykonanie wywołuje bezpośredni skutek w postaci zagrożenia dóbr wymienionych w przywołanym przepisie. Wobec powyższego uznać należy, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego bądź innego aktu w granicach sprawy służy zapobieżeniu wyrządzenia znacznej szkody lub możliwości powstania skutków trudnych do odwrócenia, gdyby okazało się, że w wyniku uwzględnienia skargi ten akt zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego (por. postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1898/09, z dnia 4 listopada 2008 r. sygn. akt II OZ 1143/08 – dostępne jw.). W niniejszej sprawie należy podkreślić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane na podstawie przepisów specjalnej ustawy drogowej. Wobec tego należy odwołać się do trafnego poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie wyłącza co do zasady możliwości wstrzymania jej wykonania, gdyż brak jest w tym zakresie szczególnych przepisów. Niemniej jednak trzeba mieć na uwadze, że rozwiązania prawne przyjęte w powołanej ustawie mają na celu zapewnienie szybkiego przebiegu inwestycji drogowej. Realizuje się to m.in. poprzez uproszczenie procedur administracyjnych (art. 11a ust. 3 określa termin wydania decyzji), możliwości nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji (art. 17 ust. 1), obowiązek rozpatrzenia odwołania w terminie 30 dni, a skargi do sądu administracyjnego w terminie 2 miesięcy, co wynika z art. 11g ust. 2 powołanej ustawy (por. postanowienie NSA z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt II OSK 1453/16, dostępne jw.). Dlatego za utrwalony w orzecznictwie sądowoadmnitracyjnym należy uznać pogląd, w świetle którego zbyt pochopne wstrzymywanie takich decyzji byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego i jednocześnie w sposób rażący naruszałoby interes społeczny i gospodarczy. Mechanizmy powołane w niniejszej ustawie ograniczają także możliwość udzielenia ochrony tymczasowej poprzez bardziej restrykcyjną ocenę sytuacji strony wnoszącej o jej zastosowanie (por. postanowienia NSA: z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II OZ 1356/14; z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt II OZ 42/13 – dostępne jw.). W omawianym akcie prawnym interesowi społecznemu i gospodarczemu przyznano bowiem prymat nad słusznym interesem strony z uwagi na konieczność zapewnienia szybkiej i skutecznej budowy dróg publicznych (tak NSA w postanowieniu z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt II OSK 2346/15, dostępnym jw.). Wobec powyższego, konsekwentnie też nie sposób z art. 23 specjalnej ustawy drogowej wyprowadzić wniosku, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 9 u.g.n. powodujący powstanie po stronie organu – a w razie zaniechania organu w tym względzie – również po stronie sądu administracyjnego obowiązku wstrzymania z urzędu wykonania zaskarżonej decyzji. Przepis art. 23 specjalnej ustawy drogowej zawiera normę o charakterze odsyłającym, zgodnie z którą do spraw nieuregulowanych w rozdziale 3 tej ustawy "Nabywanie nieruchomości pod drogi" stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Norma prawna zawarta w omawianym przepisie ma charakter normy kolizyjnej, ponieważ wskazuje, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się jedynie w zakresie nieuregulowanym w rozdziale 3 specustawy drogowej. Zatem zastosowanie w tym zakresie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami musi zostać poprzedzone ustaleniem, czy dany stan faktyczny może zostać poddany kwalifikacji prawnej wyłącznie na podstawie przepisów specustawy drogowej, czy też niezbędne jest zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (patrz: F. M. Elżanowski [w:] Antoniak P., Cherka M., Elżanowski F. M., Wąsowski K. A. Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, WKP 2012, nr 132333; komentarz do art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Brzmienie komentowanego przepisu wyraźnie zawęża zatem stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłącznie do stanów faktycznych związanych z nabywaniem nieruchomości pod drogi. Tematyka ta była również przedmiotem orzecznictwa sądowego, które jednoznacznie stwierdza, że skoro specjalna ustawa drogowa ma własny przedmiot regulacji, to ustawa o gospodarce nieruchomościami może mieć zastosowanie jedynie w materii nieobjętej tą ustawą, i to jedynie w zakresie nabywania nieruchomości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 181/10, dostępny jw.). Ustawa o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie w sprawach objętych specjalną ustawą drogową przede wszystkim w zakresie tytułów prawnych do nieruchomości. Brak jest natomiast podstaw do zastosowania regulacji przewidzianych w art. 9 u.g.n. – tak w zd. pierwszym, które dotyczy ustalenia terminu wykonania decyzji, jak i w zdaniu drugim, które dotyczy wstrzymania przez organ, który wydał decyzję, z urzędu wykonania decyzji w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stanowiłoby to bowiem niewątpliwie przekroczenie delegacji określonej w art. 23 specjalnej ustawy drogowej, jak i stało w sprzeczności z celem tej ostatniej ustawy, jakim jest m.in. uproszczenie procedur administracyjnych na rzecz kompleksowości regulacyjnej i szybkości realizacji inwestycji o szczególnym znaczeniu publicznym, jakimi są drogi publiczne. Szczególność ta wynika niewątpliwe z faktu, że ustawodawca poświęcił realizacji dróg publicznych specjalną ustawę pozwalającą na wydanie jednej decyzji łączącej w sobie cechy decyzji lokalizacyjnej (o lokalizacji inwestycji celu publicznego), podziałowej (zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości), wywłaszczeniowej i pozwolenia na budowę. We wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji strona nie przedstawiła żadnych okoliczności dotyczących konkretnych skutków materialnych (ekonomicznych) lub majątkowych związanych z wykonaniem zaskarżonej decyzji, które wypełniałyby przesłanki wskazane w art. 61 § 3 P.p.s.a. Pełnomocnik skarżących w piśmie procesowym z dnia 30 grudnia 2016 r. powołał się jedynie enigmatycznie na możliwość spowodowania po stronie skarżącej znacznej szkody i nieodwracalnych skutków z uwagi na podjęcie przez Gminę T. działań w celu realizacji inwestycji (dokonanie "stosownych wpisów w księgach wieczystych"). Zdaniem Sądu za skonkretyzowane okoliczności przemawiające za zaistnieniem przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. nie mogą też być uznane twierdzenia, że wykonanie planowanej inwestycji drogowej doprowadzi do znacznego spadku użyteczności działki oraz wartości nieruchomości, a bliskość drogi może stanowić niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia – tj. argumenty podniesione w zarzutach przeciwko zaskarżonej decyzji. Otóż sama ingerencja władzy publicznej w zakres przysługującego stronie prawa własności nieruchomości nie przesądza jeszcze konieczności wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, wniosek skarżących nie został w istocie poparty żadnymi szczególnymi okolicznościami, które mogłyby uzasadnić wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Odnosząc się do twierdzeń strony skarżącej, która powołuje się na znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki polegające na zajęciu nieruchomości w celu realizacji inwestycji, czy możliwości dokonania wpisu zmian własnościowych wynikających z decyzji w księdze wieczystej, wyjaśnić należy, że są to zwykłe następstwa wykonania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, które mogą się wiązać m.in. z wywłaszczeniem, za odszkodowaniem, części nieruchomości – co wynika wprost z przepisów wskazanej ustawy. Dlatego też nieuprawnione jest upatrywanie negatywnych skutków lub niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody w samej instytucji wywłaszczenia, tym bardziej, że stronie przysługuje odszkodowanie, stanowiące rekompensatę za wywłaszczoną nieruchomość i chroniące interesy jej dotychczasowego właściciela. Tym samym też strona może domagać się odszkodowania, jeśli wykonanie decyzji wiązałoby się ze znacznym spadkiem użyteczności i wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Pozbawienie prawa własności w związku z realizacją inwestycji drogowej zabezpieczone jest przyznaniem stosownego odszkodowania, co wynika wprost z art. 12 ust. 4a, ust. 4b, ust. 4f, ust. 5 oraz art. 18 specjalnej ustawy drogowej. Z kolei argumenty dotyczące zagrożenia dla życia i zdrowia skarżących wynikające z realizacji inwestycji drogowej wiążą się zasadniczo z merytoryczną oceną zaskarżonej decyzji i tym samym wykraczają poza zakres rozpatrywania w postępowaniu wywołanym wnioskiem o wstrzymanie. Sąd zatem jedynie na marginesie głównych rozważań wskazuje, że domniemane zagrożenie może się wiązać co najwyżej z korzystaniem z rozbudowanej infrastruktury drogowej, a zatem nie z fazą samej realizacji inwestycji. Ponadto strona skarżąca nie wyjaśniła, jakie to szczególne zagrożenie miałoby się wiązać z realizacją tej inwestycji. W postępowaniu administracyjnym wprawdzie powoływała się w odwołaniu m.in. na domniemany negatywny wpływ spalin wynikający ze zwiększonego ruchu drogowego, ale nie przedstawiła żadnych wiarygodnych twierdzeń dotyczących porównania stanu aktualnego z przyszłym, tak w zakresie ewentualnego znacznego zwiększenia ruchu kołowego, jak i hipotetycznego zwiększonego poziomu spalin generowanego przez taki ruch. Jeszcze raz należy podkreślić, że okoliczności powołane przez skarżącego we wniosku o wstrzymanie są zwykłymi następstwami wykonania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, które mogą się wiązać także m.in. z wywłaszczeniem części nieruchomości za odszkodowaniem. Sytuacji tych nie można zatem uznać za okoliczności o szczególnym charakterze, a tylko takie kwalifikowane jako znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki stanowią podstawę do wstrzymania wykonania decyzji. Oczywiście wykonanie zaskarżonej decyzji wiązać się będzie z określonymi niedogodnościami (wyzbycie majątku) ale są to skutki dopuszczone przez ustawodawcę jako konieczne dla realizacji inwestycji drogowych dla dobra publicznego. Konstytucyjna ochrona prawa własności nie jest bezwarunkowa i w szczególnych przypadkach przewidzianych ustawami może podlegać ograniczeniu, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie (tak NSA w postanowieniu z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 614/16, dostępnym jw.). W tym stanie rzeczy Sąd postanowił oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (co jest równoznaczne z odmową wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji), wobec czego na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. /-/ Izabela Paluszyńska