II SA/Po 695/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu J. Ł. i C. Ł. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie legalności budowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz J. Ł. i C. Ł. kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania R. J. uchyliło decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] umarzającą w całości postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe w sprawie legalności budowy budynku rekreacji indywidualnej, zlokalizowanego na nieruchomości nr. ewid. geod. [...], przy ul. [...] w [...] gm. P.. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli J. Ł. oraz C. Ł. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania tj. - art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm. - dalej jako: "K p a.") w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) polegające na rozpoznaniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektowa Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020r. wniesionego przez osobę nieuprawnioną, - art. 134 K.p.a. przez jego niezastosowanie - 105 § 1 K.p.a. polegające na uznaniu, iż przepis ten nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie - art. 138 § 2 K.p.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu. Wskazując na powyższe wnoszący sprzeciw wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu sprzeciwu wnoszący sprzeciw podnieśli, iż posadowiony na ich działce obiekt znajduje się w odległości 7,99m od nieruchomości R. J.. Jest wykorzystywany jako pomieszczenie gospodarcze do przechowywania narzędzi ogrodniczych , zabawek, mebli ogrodowych. Nie posiada czynnej instalacji elektrycznej oraz gazowej. Budynek znajduje się w tylnej części nieruchomości w znacznej odległości od domu pana J. ( ok. 20 m ) od strony północnej , w związku z czym nie zacienia sąsiedniej działki. W ocenie strony przedmiotowy drewniany domek nie znajduje się w obszarze oddziaływania nieruchomości R. J.. Tym samym nie powinien wnioskodawca występować w niniejszej sprawie w charakterze strony z uwagi na brak interesu prawnego. Wnoszący sprzeciw podkreślili, iż zarzut ten podnosili w toku postępowania, jednakże bezskutecznie, a organy nie wyjaśniły z jakiej przyczyny przyznały panu J. status strony w postępowaniu. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935,) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 – dalej: "P.p.s.a."). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego charakter niejako wyłącznie procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ww. zakresie, według kryteriów określonych w art. 64e P.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ II instancji przedwcześnie wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Fakt ograniczonej kontroli nie oznacza jednak, iż Sąd nie jest obowiązany do kontroli czy przed wydaniem decyzji merytorycznej organ dokonał oceny dopuszczalności środka zaskarżenia. W tym miejscu wskazać należy, iż postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany w pierwszej kolejności ocenić czy odwołanie jest w ogóle dopuszczalne, a także czy zostało wniesione w terminie. Tym samym organ odwoławczy rozpoznając odwołanie jest zobowiązany w pierwszej kolejności (art. 134 K.p.a.) dokonać sprawdzenia, czy odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł podmiot, który ma interes prawny w postępowaniu. Wskazać przy tym należy, że postępowanie odwoławcze zostało oparte na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego, a zatem w żadnym wypadku nie może być wszczęte z urzędu. Wyłącznie czynność strony postępowania, którą jest wniesienie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma jedynie strona. Przy czym należy mieć na uwadze, iż samo doręczenie decyzji organu I instancji, nie czyni z odwołujących automatycznie stron tego postępowania. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, bądź wadliwe dopuszczenie go przez organ do udziału w nim, ale obiektywna okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 stycznia 2018 r., II SA/Bd 353/17, CBOSA) Zatem jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ odwoławczy stwierdzi, że osoba ta nie legitymuje się przymiotem strony, wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Brak posiadania przymiotu strony uniemożliwia bowiem uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby nawet złożone przez taki podmiot odwołanie zawierało trafną argumentację merytoryczną. Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej merytoryczne rozstrzygnięcie odwołania było przedwczesne. Organ odwoławczy nie podjął bowiem żadnych czynności mających na celu zbadanie, czy decyzja organu I instancji dotyczy interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie. Sąd przy tym miał na uwadze, iż organ I instancji doręczył decyzję R. J.. Należy jednak pamiętać, co wskazano już wyżej, iż interesu prawnego nie można wywodzić z samego faktu doręczenia decyzji organu I instancji czy też dopuszczenia danej osoby do udziału w sprawie przez organ I instancji na wcześniejszym etapie. W tym miejscu trzeba podkreślić, że rolą organu administracji publicznej w postępowaniu jest bieżące i stałe weryfikowanie kręgu stron postępowania administracyjnego. Odnosząc się natomiast do szeroko opisanej we wniesionym sprzeciwie kwestii obszaru oddziaływania inwestycji wskazać należy, iż przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, na który powołują się Skarżący, stanowi lex specialis i może mieć zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Nie ma natomiast zastosowania w postępowaniu naprawczym (por. "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. Andrzeja Glinieckiego, pkt 18 do art. 28; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 616/08; wyrok NSA z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 783/10, CBOSA). Z tych też względów kwestia interesu prawnego wnoszącego odwołanie nie powinna być oceniana wyłącznie z punktu widzenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ale przede wszystkim na podstawie art. 28 K.p.a. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę miał przy tym na względzie, iż organ I instancji wezwał R. J. do wykazania interesu prawnego (pismo z dnia [...] stycznia 2021 r.), a ww. odpowiedział na to wezwanie, to jednakże w sprawie brak jest oceny spełnienia przesłanek uprawniających do uznania kogoś za stronę postępowania. Samo lakoniczne stwierdzenie organu I instancji w uzasadnieniu decyzji, bez odniesienia się do konkretów, że status strony przyznano sąsiedniej działce, która stanowi własność R. J. jest niewystarczające, w szczególności gdy Skarżący będący inwestorami w toku postępowania (patrz pismo z dnia [...] maja 2021 r. k. 86) w obszerny sposób opisali kwestię posiadania przez R. J. przymiotu strony w postępowaniu wskazując m.in., iż "nie można zgodzić się z tezą, że osoba zgłaszająca zawiadomienie o popełnieniu wykroczenia budowlanego jest stroną z uwagi na działanie w ramach ochrony interesu publicznego jak twierdzi p. [...]". W ocenie Sądu brak weryfikacji przez organ II instancji interesu prawnego odwołującego się, w szczególności w świetle ww. pisma inwestorów, oznacza, że organ ten dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w szczególności przepisów art. 7 K.p.a., art. 15 K.p.a., art. 28 K.p.a., , art. 107 § 3 K.p.a. i art. 138 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienie uniemożliwia tym samym dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, to jest oceny czy w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a., a tym bardziej do oceny prawidłowości decyzji organu I instancji. Jeszcze raz należy podkreślić, iż przed wydaniem decyzji ad meritum organ winien w pierwszej kolejności dokonać oceny czy osoba wnosząca odwołania ma interes prawny. W tym miejscu podkreślić należy, iż Sąd nie przesądza czy R. J. przysługuje przymiot w niniejszym postępowaniu dotyczącym legalności budowy budynku rekreacji indywidualnej. Powyższa okoliczność powinna zostać ustalona przez organ administracyjny, który wyraz swoim ustaleniom da w stosownym orzeczeniu oraz jego uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 Ppsa), uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 Ppsa (pkt 1 wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 Ppsa, uwzględniając wynik sprawy i wysokość poniesionych przez stronę skarżącą kosztów sądowych (wpis od sprzeciwu [...] zł).