II SA/Po 698/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawie ze skargi P. Ł. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 29 lipca 2025 r., nr XIX/291/2025 w przedmiocie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę P. Ł. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na opisaną powyżej uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne w przedmiocie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd zawsze bada legitymację skargową strony, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz jej warunków formalnych, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) (dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem w sytuacji, gdy strona wykaże naruszenie interesu prawnego objętego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 84). Strona powinna udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, LEX nr 81964). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną strony – wywołująca dla niej negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny strony skarżącej. Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Podstawę legitymacji procesowej strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Zatem istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, czyli taką, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała w przedmiocie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 u.p.z.p.). Znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego koncentruje się jedynie na tym, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wyłącznie wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Jest to uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, tym samym nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym użytkowników wieczystych nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy gminy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu miejscowego. Ponadto uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest przepisem prawa miejscowego, nie przesądza przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w obszarze nią objętym i nie wypowiada się wiążąco w kwestii sposobu zagospodarowania tych nieruchomości (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 2 grudnia 2015 r., II SA/Gd 156/14, LEX nr 1959430, CBOSA; por. także postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 11 lipca 2023 r., II SA/Wr 297/23 LEX nr 3580652, CBOSA). Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (użytkowania wieczystego) na terenie objętym planem. Podkreślić trzeba, że charakter uchwały podejmowanej w trybie art. 14 u.p.z.p., jak również uchwał dotyczących zmiany lub uchylenia takiej uchwały, powoduje to, że dla oceny legitymacji skargowej strony skarżącej nie ma znaczenia, czy służy jej jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej uchwałą, czy też powołuje się ona na określone prawa i roszczenia o charakterze obligacyjnym. Sąd orzekający podziela poglądy judykatury o braku interesu prawnego każdego w skarżeniu uchwały podjętej na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12, ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 50). Biorąc powyższe po uwagę, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można uznać, że kwestionowana skargą uchwała narusza interes prawny skarżącego. O ile bowiem plan miejscowy jako akt powszechnie obowiązującego prawa, stanowi o prawach i obowiązkach w zakresie sposobu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, to za ugruntowanym już poglądem orzeczniczym należy przyjąć, że uchwała będąca przedmiotem niniejszej sprawy, tj. uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia m.p.z.p., nie reguluje indywidualnych uprawnień lub obowiązków strony skarżącej oraz jej sytuacji materialnoprawnej. Mając na uwadze powyższe, skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a.