II SA/Po 700/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] roku nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Drzazga /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz C. M. i R. M. w dniu 17.01.2008 r. wnieśli o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu. Prezydent Miasta O. W. decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej również upzp) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej kpa) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego na działce nr [...] obręb nr [...] położonej przy ul. M. P.-J. w O. W. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że w toku postępowania swój sprzeciw w sprawie realizacji przedmiotowej inwestycji zgłosiła T. K... Prezydent Miasta wyjaśnił, że w sprawie przeprowadzona została analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której stwierdzono, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od ziszczenia tych przesłanek ustawodawca uzależnił pozytywne załatwienie wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ podkreślił, że pozytywnie inwestycję uzgodnił Miejski Zarząd Dróg w O. W. postanowieniem wydanym [...] r. W przewidzianym ustawą terminie odwołanie wnieśli M. K.. oraz T. K.. i J. K... W odwołaniu skarżący podniósł, iż planowana inwestycja zasłania jego dom, łamie prawo budowlane w zakresie dotyczącym zachowania minimalnych odległości, powoduje nadmierne zacienienie, zmniejsza wartość jego działki a także utrudnia dojazd do posesji i łamie przepisy przeciwpożarowe. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie organu planowana inwestycja spełnia wszystkie określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, potwierdzenie czego wedle organu II instancji stanowi sporządzona Analiza funkcji oraz cech zabudowy terenu. Kolegium wskazało również, że objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne uzyskało pozytywne uzgodnienia z właściwymi organami w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło też, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu. Ochrona interesów osób trzecich uregulowana została w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.). W skardze do sądu administracyjnego M. K.. wyjaśnił, że nie zgadza się na budowę spornego garażu w granicy z jego działką i podniósł zarzuty przywołane wcześniej na etapie postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych niż podniesione w niej przyczyn. Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588). W myśl art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje na wniosek inwestora, zawierający stosownie do treści ust. 2 art. 52 określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (pkt 1) oraz charakterystykę inwestycji w zakresie wskazanym ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a-c. W niniejszej sprawie ze stosownym wnioskiem wystąpili C. M. i R. M.. Wbrew wymogom ustawy znajdujący się w aktach wniosek nie zawiera jednak załącznika w postaci wskazanej w art. 51 ust. 2 upzp mapy. Uwadze organu umknęło również, iż pod znajdującym się w aktach sprawy wnioskiem podpis złożył tylko jeden z wnioskodawców. Stwierdziwszy takie braki organ winien był wezwać wskazanych w piśmie inwestorów do uzupełnienia braków wniosku. Projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów (art. 60 ust. 4 upzp).Autorstwo osoby sporządzającej projekt decyzji powinno zostać udokumentowane w aktach sprawy. Tymczasem, w nadesłanych do Sądu aktach administracyjnych brak obligatoryjnego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest również uzyskanie wymaganych prawem uzgodnień. Przedmiotowa inwestycja została pozytywnie zaopiniowana przez Miejski Zarząd Dróg w O. W.. Treść postanowienia wydanego przez MZD w dniu [...] r. powoływana jest w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej na poparcie podjętego rozstrzygnięcia. Z treści Regulaminu Organizacyjnego Miejskiego Zarządu Dróg w O. W. stanowiącego Załącznik do Zarządzenia Dyrektora MZD Nr 28 z dnia 31.12.2003 r. ([...]) wynika natomiast, iż Miejski Zarząd Dróg w O. W. jest miejską samorządową jednostką organizacyjna, przy pomocy której Prezydent miasta O. W. wykonuje obowiązki zarządcy dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta (§ 2 ust. 1) Tymczasem, postanowienie uzgodnieniowe jest elementem głównego rozstrzygnięcia sprawy następującego w formie decyzji administracyjnej. Ma ono znaczenie materialne i stanowi część rozstrzygnięcia przyjętego w danej sprawie (uchwała z dnia 09.11.1998 r. sygn. akt OPS 8/98, pub. ONSA 1999 r. Nr 1, poz. 7). W myśl art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Przepis ten reguluje współdziałanie organów przy wydawaniu decyzji, przy czym, chodzi o współdziałanie różnych organów. Jest to wyrażone wprost w art. 106 § 1 kpa, który uzależnienia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez "inny" organ. Tryb wskazany w art. 106 kpa nie miał zatem zastosowania do sytuacji (w niniejszej sprawie), w której przed podjęciem decyzji organ administracji publicznej zwrócił się o wyrażenie stanowiska do jednostki organizacyjnej jemu podległej, nie będącej innym organem administracji publicznej. Zauważyć należy również, że omówione powyżej uzgodnienie z MZD – jak wynika ze zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy materiału i uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta – stanowiło jedyne uzgodnienie, którego dokonano w toku omawianego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Błędne w tym zakresie pozostaje stanowisko organu odwoławczego, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, "że na planowaną inwestycję uzyskano pozytywne uzgodnienia z właściwymi organami". W szczególności, uzgodnieniem w rozumieniu art. 53 ust. 4 upzp nie jest pismo z dnia 06.03.2008 r. skierowane przez MZD do wnioskodawczyni, a dotyczące zgody tej miejskiej samorządowej jednostki organizacyjnej na zbliżenie linii zabudowy garażu planowanego na dz. nr [...] na odległość [....]m od granicy pasa drogowego ul. M. P.-J. w O. W.. Przechodząc z kolei do oceny stanowiącej załącznik do decyzji Analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu zauważyć trzeba, że w myśl § 3 ust. 1 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ jest zobowiązany do wyznaczenia wokół terenu inwestycji obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się, zgodnie z § 3 ust. 2 na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 500m. Natomiast § 2 pkt 4 rozporządzenia definiuje pojęcie obszaru analizowanego, jako teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Tymczasem, jedyny załącznik do decyzji organu I instancji stanowi kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz mapy ewidencyjnej. Z decyzji, ani załączonej do niej Analizy nie wynika, jakie działki leżą w obszarze analizowanym. Granice obszaru analizowanego wytyczone od strony ul. P. oraz prostopadle do tej ulicy po obu stronach planowanej inwestycji wyznaczono jedynie na kopii mapy ewidencyjnej na k. 11 akt administracyjnych. Jednakże obszar analizowany umiejscowiony winien być wokół terenu inwestycji (z każdej jego strony) tworząc obszar zamknięty liniami granicznymi. Wymogom tym nie odpowiada "obszar analizowany wytyczony na kopii mapy ewidencyjnej. Jeżeli natomiast teren obszaru analizowanego został wyznaczony nieprawidłowo to również sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji (por. wyrok WSA z 24.08.2005 r., sygn. IV SA/Wa 252/05, wyrok WSA z 20.11.2006 r., sygn. IV SA/Wa 1504/06). Zwrócić nadto należy również uwagę, iż zarówno Analiza urbanistyczna, jak i uzasadnienie decyzji organu I instancji jest na tyle lakoniczne, że uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutów skargi, stanowiących powtórzenie argumentów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji wyjaśnić należy, że ich zasadność stanie się przedmiotem rozpoznania sądu administracyjnego w przypadku wniesienia skargi na decyzję w sprawie pozwolenia na budowę spornego garażu. Na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zarzuty dotyczące zacienienia, naruszenie przepisów przeciwpożarowych, a także co do odległości pomiędzy planowanymi obiektami a granica działki uznać należy za przedwczesne. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi wyłącznie informację o możliwości i warunkach zlokalizowania inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora i uprawnia do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Natomiast nie przesądza jednoznacznie o realizacji zamierzenia i nie narzuca przyszłych szczegółowych rozwiązań technicznych inwestycji. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów konieczne było uchylenie decyzji organów obu instancji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organów będzie wyjaśnienie wskazanych kwestii i zastosowanie się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w szczególności ponowne przeprowadzenie Analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a następnie powierzenie sporządzenia projektu decyzji osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, załączenie do akt dokumentu potwierdzającego autorstwo tej osoby i wydanie decyzji zawierającej załączniki odpowiadające wymogom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w pkt. I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pkt III wyroku Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B.Drzazga /-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz MK