II SA/Po 704/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2011r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę 357,- zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 roku, znak [...], po rozpoznaniu wniosku R. K. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 roku, znak [...], o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], arkusz [...], obręb D., położonej w P. przy ul. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 105 § 1, art. 126 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168) umorzyło postępowanie w sprawie przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż pismem z dnia [...] stycznia 2011 roku R. K. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2010 roku. Wnioskodawca podnosił, iż był przekonany, że termin do wniesienia odwołania mija w dniu [...] stycznia 2010 roku. Odwołania nie wniósł wcześniej, ponieważ trwały jeszcze w tym czasie rozmowy z wnioskodawcą w kwestii polubownego uregulowania sposobu zabudowania granicy, które nie zakończyły się jednak powodzeniem. Wskazał, iż dopiero w dniu [...] stycznia 2011 r. powziął informację o możliwym upływie terminu do wniesienia odwołania i z ostrożności procesowej złożył przedmiotowy wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. R. K. ponadto w dniu [...] stycznia 2011 roku złożył odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2010 roku, żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji w pkt 1 przez ustalenie, że linia zabudowy powinna zostać oddalona od granicy nieruchomości usytuowanej przy ul. S. na odległość nie mniejszą niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi a stronę tej granicy bądź nie mniejszą niż 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Z kolei inwestor K. K. domagał się wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania oraz o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania przez R. K., a także domagał się nieuwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało w tej sytuacji, iż decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2010 roku wraz z pouczeniem o możliwości złożenia odwołania w terminie 14 dni od daty odebrania przesyłki została doręczona R. K. w dniu [...] grudnia 2010 roku. W terminie 14 dni od daty doręczenia przysługiwało mu prawo do złożenia odwołania. Termin ten upłynął więc w dniu [...] stycznia 2011 roku. Z akt sprawy wynika, iż odwołanie wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] stycznia 2011 roku, ale data nadania na poczcie wskazuje na dzień [...] stycznia 2011 roku. Odwołanie zostało zatem złożone w przewidzianym terminie, a w konsekwencji za bezprzedmiotowe należy uznać postępowanie w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia tego środka prawnego. Pismem z dnia [...] lipca 2011 roku K. K. zaskarżył to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, żądając jego zmiany przez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania bądź ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił omawianemu postanowieniu naruszenie art. 44 § 1-4 Kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie, iż odwołanie R. K. zostało wniesione w terminie, mimo że termin 14-dniowy rozpoczął swój bieg po dniu [...] grudnia 2010 roku, tj. po dacie doręczenia zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 kpa. K. K. podniósł nadto, iż drugie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki przez R. K. było mu doręczone w dniu [...] grudnia 2010 roku. Tym samym z dniem [...] grudnia 2010 roku upłynął 14 termin z art. 44 § 1 pkt 1 kpa. Od dnia [...] grudnia 2010 roku włącznie należy zatem liczyć 14-termin, oznaczony w art. 44 § 4 tejże ustawy, który z kolei upłynął w dniu [...] stycznia 2011 roku. Wobec tego odwołanie R. K. zostało złożone po terminie i nie ma znaczenia okoliczność odbioru przez niego przesyłki w dniu [...] grudnia 2010 roku, gdyż urząd pocztowy obowiązany był już dokonać jej zwrotu na adres nadawcy, a nie wydawać adresatowi. Skarżący podtrzymał następnie swoje stanowisko w pismach z dnia [...] września 2011 roku i z dnia [...] grudnia 2011 roku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Organ dodał, iż domniemanie z art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego nie zachodziło w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2010 roku została odebrana przez stronę. Doszło zatem do doręczenia wprost do rąk adresata, a w konsekwencji terminem odbioru korespondencji powinna być data zapisana w pokwitowaniu. Jeśli bowiem poczta po upływie terminu wskazanego w awizie nie zwróciła przesyłki do nadawcy, do czego była zobowiązana, ale wydała ją R. K., a w potwierdzeniu odbioru wyraźnie stwierdza się, iż przesyłkę doręczono adresatowi, to w ocenie organu należało przyjąć, że doręczenie jest właściwe. Nie można było zatem wyciągnąć negatywnych konsekwencji z tego faktu i pozbawić stronę możliwości złożenia odwołania. W piśmie z dnia [...] października 2011 roku R. K. zgodził się ze stanowiskiem przyjętym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dodając zarazem, iż w jego ocenie doręczenie nie było właściwe, gdyż na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie widnieje wzmianka o powtórnym awizowaniu korespondencji. Wada ta uniemożliwia natomiast zastosowanie domniemania z art. 44 kpa. Pogląd ten podtrzymał następnie w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 roku i z dnia [...] grudnia 2011 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168). Zgodnie z art. 129 § 1 i 2 powołanej ustawy, odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał konkretną decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji stronie. Kluczowe znaczenie ma zatem prawidłowe wysłanie korespondencji adresatowi oraz data odebrania przez niego przesyłki. Jak wynika z art. 42 kpa osobom fizycznym doręcza się pisma w ich mieszkaniu albo miejscu pracy bądź też w lokalu organu administracji publicznej, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W wypadku niemożliwości doręczenia pisma w opisany sposób, można je przekazać adresatowi tam, gdzie się go zastanie. Jeśli natomiast odbiorca pisma jest nieobecny doręczenia dokonuje się wedle art. 43 kpa, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, o ile podjęły się one oddania korespondencji adresatowi. Gdyby jednak żaden z opisanych wyżej sposób doręczenia nie zakończył się powodzeniem, ustawodawca przewidział dodatkowo tryb z art. 44 kpa. W takim wypadku poczta albo urząd gminy przechowują wysłane pismo przez okres 14 dni. Jednocześnie, zawiadamia się adresata o fakcie pozostawienia przesyłki oraz o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni, począwszy od dnia pozostawienia mu tego zawiadomienia. W razie niepodjęcia pisma w tak zakreślonym terminie pozostawia się powtórnie zawiadomienie o możliwości odebrania korespondencji w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty złożenia pierwszego zawiadomienia. Natomiast, jeżeli adresat w dalszym ciągu nie odebrał przesyłki, uważa się, że doręczenie nastąpiło z upływem ostatniego dnia wspomnianego 14-dniowego okresu. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki niniejszej sprawy nie można zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Z zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika bowiem, iż decyzja nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2010 roku, znak [...], nie została doręczona R. K. w trybie art. 42 lub art. 43 kpa. Na taki wniosek wskazuje wyraźnie adnotacja: "Adresata nie zastano – awizowano w Filii nr [...] UP [...]", zawarta na odwrocie potwierdzenia odbioru powyższej decyzji, opatrzona parafą oraz datą na dzień [...] grudnia 2010 roku (k. 102v akt administracyjnych). Okoliczność ta nie była zresztą kwestionowana w toku postępowania administracyjnego przez żadną ze stron, w tym również przez R. K., co potwierdza ponadto jego wniosek z dnia [...] stycznia 2011 roku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (k. 11 akt administracyjnych). Konkluzji ten nie podważał również organ odwoławczy. W konsekwencji doręczenie wymienionej decyzji z dnia [...] grudnia 2010 roku mogło nastąpić w trybie art. 44 kpa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż zawiadomienie o możliwości odbioru korespondencji zostało pozostawione R. K. w dniu [...] grudnia 2010 roku. Wynika to z opisanej powyżej adnotacji na potwierdzeniu odbioru, jak i z oświadczenia adresata tej przesyłki, zawartego w wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Tym samym jest to dzień, w którym rozpoczął bieg 14-dniowy termin, o jakim mowa w powołanym przepisie. Oznacza to z kolei, że skutek doręczenia z art. 44 § 4 kpa nastąpił w dniu [...] grudnia 2010 roku, przy czym podana data otwiera także 14-dniowy termin do wniesienia odwołania. Z akt sprawy wynika jednak, iż przesyłka została faktycznie odebrana przez R. K. w dniu [...] grudnia 2010 roku, co odzwierciedla złożony przez niego podpis na potwierdzeniu odbioru. Wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że początek terminu z art. 129 § 2 kpa rozpoczął swój bieg właśnie od dnia [...] grudnia 2010 roku, a nie od dnia [...] grudnia 2010 roku. Sąd nie podziela jednak takiego stanowiska. Trzeba przede wszystkim zauważyć, że art. 44 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego kreuje fikcję prawną, określając najpóźniejszy moment odebrania korespondencji. Strona może naturalnie podważać ten skutek przez wykazanie, że przesyłkę odebrała wcześniej lub w ogóle nie została do niej wysłana. Nie jest ona co do zasady natomiast uprawniona by wiążąco określić późniejszą chwili doręczenia. Należy bowiem zaznaczyć, że przechowywanie pisma w placówce pocztowej czy też urzędzie gminy po upływie terminu z art. 44 kpa powoduje wyłącznie konsekwencje w relacji pomiędzy nadawcą i operatorem, które zresztą rozstrzygane są na drodze postępowania reklamacyjnego. Więź ta ma charakter cywilnoprawny i oparta jest na normach prawa materialnego. Ewentualne naruszenie w tym zakresie obowiązków przez placówkę pocztową pozostaje zatem bez wpływu na wystąpienie skutku z art. 44 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca wiąże ponadto powstanie fikcji prawnej z upływem ostatniego dnia 14-dniowego terminu od daty pierwszego zawiadomienia o możliwości odbioru korespondencji, a nie z dniem jej zwrotnego przekazania do nadawcy. Tym samym podjęcie przesyłki przez adresata po terminie z art. 44 kpa nie modyfikuje powstałego już skutku doręczenia, pozostaje bez wpływu na skuteczną prawnie datę doręczenia. Takie stanowisko spotkało się z aprobatą w orzecznictwie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 roku, sygn. akt I OSK 550/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2011 roku, sygn. akt II SA/Wa 1681/10, tamże; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 marca 2010 roku, sygn. akt. II SA/Go 69/10, tamże; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 kwietnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Bk 96/09, tamże). Nie można było zatem w rozważanej sprawie przyjąć, że faktyczne odebranie przedmiotowej przesyłki w dniu [...] grudnia 2010 roku zniosło skutek doręczenia z art. 44 § 4 kpa. Niemniej, w pismach z dnia [...] października 2011 roku, z dnia [...] grudnia 2011 roku i z dnia [...] grudnia 2011 roku R. K. kwestionował prawidłowość doręczenia, jak również jego wartość dowodową (k. 69-74, 97-99, 124 akt sądowych). Zarzuty te w ocenie Sądu okazały się jednak nieuzasadnione. Trzeba bowiem wskazać, iż na potwierdzeniu odbioru widnieje właściwy adres zamieszkania R. K., używany przez niego w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu. Na odwrocie zwrotnego potwierdzenia odbioru przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2010 roku zaznaczono w pkt 2 i wskazano, iż pierwsze zawiadomienie o możliwości odebrania przesyłki było pozostawione w skrzynce oddawczej adresata. R. K. zwracał jednak uwagę w pismach kierowanych do Sądu na brak informacji, czy i kiedy miało miejsce powtórne awizowanie korespondencji. W tym zakresie należy zauważyć, iż odpowiednia adnotacja została zapewne umieszczona na kopercie, którą odebrał on w dniu [...] grudnia 2010 roku. Nie zmienia to jednak faktu, że we wniosku z dnia [...] stycznia 2011 roku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania R. K. wyraźnie przyznał, iż przesyłka była mu po raz pierwszy awizowana w dniu [...] grudnia 2010 roku, a po raz drugi – w dniu [...] grudnia 2010 roku. Uzasadnienie tego wniosku wskazuje zarazem, iż zapoznał się z treścią otrzymanego awiza. Tym samym przesłanki prawidłowości doręczenia z art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego zostały zachowane. Biorąc zatem pod uwagę dotychczasowe rozważania, należy w ocenie Sądu przyjąć, iż decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2011 roku została skutecznie doręczona R. K. w dniu [...] grudnia 2010 roku w trybie art. 44 kpa. Termin do wniesienia odwołania upływał wobec tego w dniu [...] stycznia 2011 roku. Tymczasem odwołanie wniesiono w dniu [...] stycznia 2011 roku (data nadania na poczcie), a więc środek zaskarżenia został złożony po terminie. Dlatego Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązane było rozpoznać merytorycznie dołączony do tego odwołania wniosek o przywrócenie terminu. Tymczasem przez przyjęcie niewłaściwej interpretacji art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy w sposób bezzasadny umorzył postępowanie w tej kwestii, co z kolei doprowadziło do naruszenia ponadto art. 105 § 1, art. 129 § 2 i art. 134 kpa. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) uchylić zaskarżone postanowienie z uwagi na naruszenie norm prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 44, art. 105 § 1, art. 129 § 2 i art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno merytorycznie odnieść się do wniosku R. K. z dnia [...] stycznia 2011 roku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanego Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348). Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.