II SA/Po 707/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi "G S. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oddala skargę Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...], na podstawie art. 47 ust, 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: P.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] 4 w [...]., uznał za niezbędne wejście na działkę nr [...], obręb [...], położoną w O. przy ul. k. i zajęcie jej w pasie o szer. 2 m oraz dł. 25 m, w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na działce nr [...], w celu wykonania robót budowlanych polegających na jego termomodernizacji. Termin wykonania robót ustalono na okres 45 dni, między 4 maja a 31 sierpnia 2017 r. (w uzgodnionym przez strony terminie). Stwierdzono, że warunkiem korzystania z nieruchomości jest doprowadzenie jej do stanu poprzedzającego zajęcie i naprawienie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym ewentualnych powstałych w wyniku prowadzonych robót szkód. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że we wniosku z dnia 2 lutego 2017 r. działająca w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w O. [...] S. P.. wskazała, że nie doszło do uzgodnienia warunków korzystania z nieruchomości nr [...] celem przeprowadzenia termomodernizacji budynku położonego na sąsiedniej działce nr [...]. W dowód tego przedłożono pismo Wspólnoty do właściciela działki nr [...] i sprzeciw tegoż. Starosta wyjaśnił, że faktycznie 18 stycznia 2017 r. S. P. zwróciła się do właściciela działki nr [...] o wyrażenie zgody na wejście na teren tej działki w celu przeprowadzenia robót budowlanych – ocieplenia ściany budynku położonego na działce nr [...]. Z kolei pismem z 23 stycznia 2017 r. adw. S. B. – pełnomocnik właściciela działki nr [...] odmówił wyrażenia zgody Wspólnocie Mieszkaniowej uzasadniając to m.in. rzekomą ingerencją ocieplonej ściany budynku w prawo własności [...] spółki z o.o. Wskazano, że pismem z 7 lutego 2017 r. zawiadomiono strony o podjęciu postępowania w niniejszej sprawie. Strony nie zgłosiły wniosków i uwag. Starosta na podstawie zebranego materiału dowodowego stwierdził, że faktycznie strony nie uzgodniły warunków zajęcia działki nr [...], co zezwoliło organowi zgodnie z art. 47 ust. 2 P.b. na rozstrzygnięcie o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Starosta stwierdził, że budynek mieszkaniowy wielorodzinny podlegający planowanej termomodernizacji usytuowany jest nierównolegle w stosunku do działki nr [...]. Ściana budynku w najbliższym punkcie znajduje się w odległości 30 cm od granicy. Sytuacja ta jest wynikiem podziałów nieruchomości, do jakich doszło po oddaniu budynku w użytkowanie. Planowane jest docieplenie budynku warstwą styropianu o grubości 12 cm, co oznacza, że budynek po zakończeniu robót nie będzie przekraczał granicy działki nr [...]. Starosta stwierdził, że z załączonej do wniosku mapy sytuacyjnej wynika konieczność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w tym celu. Organ podkreślił, że termomodernizacja ma zostać wykonana na budynku 11-kondygnacyjnym i do jej wykonania niezbędne jest ustawienie rusztowań. Wyjaśnił również, że lokalizacja budynku w takiej odległości od granicy działki powoduje uciążliwości i ograniczenia z tym związane, m.in. konieczność udostępnienia działki w celu przeprowadzenia robót budowlanych. Zdaniem organu właściciel działki nr [...] nabywając ją powinien przewidzieć te uciążliwości związane z lokalizacją 11-kondygnacyjnego budynku mieszkalnego w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] sp. z o.o. reprezentowana przez adw. S. B. . Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania: - art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, a w konsekwencji uznanie za udowodnione okoliczności, co do których strona nie mogła się wypowiedzieć, - art. 75 § 1 K.p.a. poprzez przedwczesne wydanie decyzji, z pominięciem postępowania wyjaśniającego co do konieczności zajęcia pasa przy granicy działek, - art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wnikliwego zebrania materiału dowodowego i dokonanie dowolnej oceny materiału zebranego co do kwestii uzgodnienia wejścia oraz przewidywanego sposobu, zakresu i terminów korzystania z nieruchomości, - art. 107 § 1 K.p.a. poprzez nieprawidłowe oznaczenie daty wydania decyzji, - art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. Nadto odwołująca spółka zarzuciła Staroście [...] błąd w ustaleniach faktycznych, iż zostały spełnione warunki do zastosowania art. 47 ust. 1 i 2 P.b. W związku z powołanymi zarzutami [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia. W motywach odwołania w pierwszej kolejności podniesiono, zarzucając naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., że spółka [...] była reprezentowana w postępowaniu przez pełnomocnika, a organ I instancji zaniechał zawiadomienia go o możliwości udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Dalej wskazano, że organ I instancji rozpoznał wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej bez wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego. Nie udokumentowano wszechstronnie by stwierdzić istnienie podstaw dla wydania decyzji. W szczególności nie zebrano niezbędnego materiału dowodowego, w tym nie przeprowadzono wizji lokalnej, nie przeanalizowano projektu budowlanego zamierzonych robót. Tym samym nie wykazano, by niezbędne było wejście na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania prac termomodernizacyjnych budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Podniesiono też, że Starosta nie podjął działań zmierzających do ustalenia, czy dla wykonania prac przygotowawczych niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości. Powinien też ustalić zakres prac, by następnie uzgodnić ewentualne warunki do wydania decyzji. Kończąc pełnomocnik spółki wskazał, że brak tych ustaleń może prowadzić do obciążenia spółkę negatywnymi konsekwencjami ograniczenia jego prawa własności bez należytej rekompensaty. Wojewoda decyzją nr [...] z dnia [...] 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdził, że zaskarżona decyzja została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. W aktach sprawy są dowody zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, o przysługującym im prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Wojewoda wyjaśnił, że inwestor na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia 6 lipca 2010 r. rozpoczął roboty budowlane polegające na ociepleniu ścian zewnętrznych budynku na dz. nr [...]. Budynek ten znajduje się w pobliżu granicy działki, lecz nie równolegle do niej. W najbliższym punkcie ściana budynku znajduje się ok. 30 cm od granicy z działką nr [...]. Niezbędność wejścia na teren działki sąsiedniej uzasadnia konieczność wykonania ocieplenia ściany budynku znajdującej się od strony granicy działki nr [...]. Wskazano, że inwestor zamierza położył warstwę styropianu o grubości 12 cm. Teren zaś niezbędny do wykorzystania to pas 2 x 25 m w bezpośrednim sąsiedztwie budynku przez okres 2 miesięcy w porze wiosennej. Powołując przepisy art. 47 ust. 1 i 2 P.b. organ odwoławczy stwierdził, że z załączonych do wniosku dokumentów wynika, iż pełnomocnicy Wspólnoty Mieszkaniowej usiłowali bezskutecznie uzyskać zgodę właściciela nieruchomości sąsiedniej na wykonanie planowanych robót. W dniu 18 stycznia 2017 r. S. P. zwróciła się do "[...]" sp. z o.o. wskazując zakres prac, przewidziany termin oraz obszar koniecznych do ich przeprowadzenia. W odpowiedzi z 23 stycznia 2017 r. S. B. w imieniu tejże spółki nie wyraził zgody na wejście na teren przedmiotowej nieruchomości oraz wskazał na aspekty budzące wątpliwości. Ponownie w dniu 27 stycznia 2017 r. inwestor zwrócił się o wyrażenie zgody wejścia na teren działki odnosząc się do kwestii spornych. Nie doszło jednak do zawarcia porozumienia. Dlatego uprawnione było, zdaniem Wojewody, wystąpienie przez inwestora na podstawie art. 47 ust. 2 P.b. o wydanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania przedmiotowych prac. Organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest rozstrzygnięcie o niezbędności wejścia na teren działki nr [...] w [...]., a organy orzekające nie są władne ustalać wysokości rekompensaty z tytułu korzystania z cudzej nieruchomości. W tym stanie sprawy organ II instancji nie podzielił zarzutów odwołania co do naruszenia przez Starostę O. przepisów postępowania. "[...]" sp. z o.o. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Wojewody podniosła zarzuty takie same jak zgłoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżąca spółka wniosła też o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2018 r. tutejszy Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga "[...]" spółki z o.o. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2017 r. o uznaniu na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej przy S. w [...]. za niezbędne wejście na działkę nr [...] , obręb [...], położoną w [...]. przy ul. [...] 1 i zajęcie jej w pasie o szer. 2 m oraz dł. 25 m, w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na działce nr [...], w celu wykonania robót budowlanych polegających na jego termomodernizacji. W powołanej decyzji Starosta [...] określił termin wykonania robót na okres 45 dni, między 4 maja a 31 sierpnia 2017 r. (w uzgodnionym przez strony terminie) oraz stwierdził, że warunkiem korzystania z nieruchomości jest doprowadzenie jej do stanu poprzedzającego zajęcie i naprawienie na zasadach określonych w k.c. ewentualnych powstałych w wyniku prowadzonych robót szkód. Materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w niniejszej sprawie był przepis art. 47 ust. 2 P.b., w myśl którego w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1 (tj. w razie nieuzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości /.../ na wejście oraz nieuzgodnienia z nim przewidywanego sposobu, zakresu i terminów korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu), organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Rozstrzygając wniosek na podstawie art. 47 ust. 2 P.b. organ obowiązany jest ustalić spełnienie przesłanek dopuszczalności rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Odsyła on do przesłanek, które ustanowione zostały w art. 47 ust. 1 tej samej ustawy. Zgodnie z art. 47 ust. 1 P.b. jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Zważyć należy, iż ustanowione w art. 47 ust. 1 P.b. przesłanki, to: 1. potrzeba wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, 2. niezbędność wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości dla wykonania tych prac lub robót. Pod pojęciem robót budowlanych, według art. 3 pkt 7 P.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, należy rozumieć: budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Nie budzi więc wątpliwości, że roboty objęte decyzją Starosty [...] z dnia 6 lipca 2010 r. o pozwoleniu na budowę, a polegające na ociepleniu ścian zewnętrznych 11-kondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] w [...]., należą do robót budowlanych. Warunek niezbędności wejścia na teren sąsiedni występuje natomiast, gdy obiekty, na których mają być wykonane prace, znajdują się na granicy działki sąsiedniej lub w takiej od niej odległości, że teren dostępny na działce inwestora nie wystarczy na ich prawidłowe przeprowadzenie. Przy ocenie tych okoliczności konieczne jest uwzględnienie rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym dotyczącym inwestycji, co do której ma być wydane zezwolenie na podstawie art. 47 ust. 2 P.b. W judykaturze przyjmuje się, że generalnie przesłanka "niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości" występuje wówczas, gdy nie ma innej możliwości zrealizowania planowanego zamierzenia jak tylko poprzez wejście na teren posesji sąsiedniej (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 198/15, Lex nr 2190748). W niniejszej sprawie organy orzekające prawidłowo uznały, że ziściła się ta przesłanka stwierdziwszy na podstawie załączonej do wniosku inwestora mapy sytuacyjno-wysokościowej, że budynek wielorodzinny podlegający planowanej termomodernizacji znajduje się w pobliżu granicy działki, nie równolegle do niej, a w najbliższym punkcie ściana budynku znajduje się ok. 30 cm od granicy z działką nr [...]. Stwierdzono, czego skarżąca spółka nie kwestionowała, zarówno w toku zakończonego postępowania administracyjnego, jak i niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, że niezbędność wejścia na teren działki sąsiedniej (tj. działki nr [...]) motywowana jest koniecznością wykonania ocieplenia ściany budynku znajdującej się od strony działki nr [...]. Wyjaśniono przy tym, że docieplenie polegać będzie na położeniu warstwy styropianu o grubości 12 cm, gdy najbliższa odległość budynku od granicy działki nr [...] wynosi ok. 30 cm. Zdaniem Sądu w tych okolicznościach Starosta miał podstawy przyjąć za wnioskodawcą, że teren niezbędny do wykorzystania celem przeprowadzenia powyższych robót to pas o długości 25 m i szerokości 2,5 m. Jak wynika z wniosku inwestora i dołączonej do niego mapy, organ I instancji wziął bowiem pod uwagę wysokość i szerokość budynku, który miał zostać docieplony (11 kondygnacji i ok. 16 m szerokości) oraz konieczność zamontowania rusztowań służących pracom termomodernizacyjnym na jego całej wysokości wraz z koniecznością dojść do miejsc prowadzonych prac. Warunek niezbędności jest przy tym spełniony, albowiem brak jest takiej możliwości realizacji przedmiotowych robót związanych z ociepleniem budynku, która nie wiązała by się z wejściem na teren nieruchomości skarżącej Spółki, co w sposób oczywisty wynika z samego usytuowania budynku na działce nr [...] względem jej granicy. Znamiennym jest także, że sama strona skarżąca nie kwestionuje faktu, że termomodernizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na działce nr [...] nie sposób dokonać bez wejścia na jej nieruchomość. Podkreślenia przy tym wymaga, że wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w rozumieniu art. 47 ust. 1 P.b. nie oznacza możliwości naruszenia substancji tejże nieruchomości. Roboty budowlane, o jakich mowa w art. 47 ust. 1 P.b. dotyczą bowiem wyłącznie budynku inwestora (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1323/10, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzecią przesłanką ustanowioną w art. 47 ust. 1 P.b. jest uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości. Tryb administracyjny rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości jest bowiem uzależniony od braku dobrowolnej zgody właściciela tej nieruchomości. W sprawie nie ulega wątpliwości, że właściciel sąsiedniej nieruchomości (działki nr [...]) – skarżąca "[...]" sp. z o.o. zgody takiej nie wyraziła. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, a co stwierdziły i dały temu wyraz w uzasadnieniach swych decyzji organy I i II instancji, reprezentująca (na podstawie umowy powierzenia zarządzania nieruchomością wspólną z 1.12.2005 r.) Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w [...]. – S. P. pismem z dnia 18 stycznia 2017 r. zwróciła się do skarżącej spółki z prośbą o wyrażenie zgody na wejście na teren nieruchomości nr [...] w [...]. W odpowiedzi z dnia 23 stycznia 2017 r. pełnomocnik spółki – adw. S. [...] jednoznacznie stwierdził, że działając w imieniu spółki nie wyraża zgody Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...]. na wejście na teren nieruchomości nr [...]. W tych okolicznościach sprawy w ocenie Sądu organy orzekające trafnie stwierdziły, że ziściły się przesłanki do zastosowania art. 47 ust. 2 P.b. i uzasadnione jest orzeczenie o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości będącej własnością skarżącej Spółki, celem wykonania robót budowlanych polegających na dociepleniu południowej ściany budynku usytuowanej od strony działki nr [...]. Zastrzeżeń Sądu nie wzbudził też ustalony przez organ I instancji okres na przeprowadzenie tychże robót (kolejnych 45 dni, między 4 maja a 31 sierpnia 2017 r.) w sytuacji, gdy wnioskodawca zwracał się o wyrażenie zgody na wejście na teren działki nr [...] na okres 2 miesięcy w porze wiosennej 2017 r. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej stwierdzić należy, że materiał dowodowy, którym dysponowały organy orzekające, wobec relatywnie nieskomplikowanego charakteru sprawy, był wystarczający do wydania przedmiotowych decyzji. Sąd pragnie nadmienić, że Starosta [...] związany był 14-dniowym terminem określonym w art. 47 ust. 2 P.b. na wydanie decyzji w niniejszej sprawie. Wskazana zaś przez pełnomocnika skarżącej spółki konieczność wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, w tym przeprowadzenie m.in. oględzin, jawi się wobec obowiązku konieczności szybkiego załatwienia tego typu sprawy i nieskomplikowanego jej charakteru (zarówno w sferze faktów i prawa), jako przejaw nadmiernego formalizmu zmierzającego li tylko do przewlekania postępowania. Na zbędność przeprowadzania tak rozbudowanego postępowania dowodowego obejmującego między innymi oględziny wskazuje także fakt, iż sam strona skarżąca nie przedstawiła jakiejkolwiek tezy dowodowej, dla wykazania, której dowód z tychże oględzin byłby przydatny. Sąd uznał też za chybiony zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 K.p.a. poprzez rzekome niezapewnienie pełnomocnikowi spółki "[...]" możności czynnego udziału w postępowaniu. Wyjaśnienia wymaga, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 7 lutego 2017 r. Starosta [...] skierował do spółki [...] (odebrano 8.02.2017 r.), albowiem na tym etapie spółki nie reprezentował pełnomocnik. Podobnie stało się z zawiadomieniem skierowanym do stron w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Przedstawiciel spółki odebrał je w dniu 16 lutego 2017 r. i nie skorzystał z prawa, przed wydaniem decyzji, do zajęcia stanowiska w sprawie. Gwoli wyjaśnienia należy wskazać, że dopiero na etapie postępowania odwoławczego, w wyniku stosownych wezwań Wojewody, adw. S. B. przedłożył pełnomocnictwo do reprezentowania skarżącej spółki i wykazał, że ją reprezentuje. W świetle powyższego nie sposób zatem uznać, że stronie uniemożliwiono przed wydaniem decyzji organu I instancji z dnia [...] 2017 r. wzięcie udziału w postępowaniu, w tym składanie wniosków dowodowych, czy ustosunkowanie się do zgromadzonego materiału. W tym stanie sprawy skargę spółki "[...]" jako oczywiście bezzasadną należało oddalić, o czym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł w sentencji wyroku.