II SA/Po 713/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi małoletnich: K. L., A. L., D. L. działających przez przedstawiciela ustawowego M. L. na postanowienie Wojewody z dnia [...] 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania; oddala skargę W dniu 25 kwietnia 2018 r. do Urzędu Gminy G. – Urząd Stanu Cywilnego w G. , wpłynął wniosek M. L. działającej w imieniu małoletnich: K. L., A. L. i D. L., opatrzony datą 10 kwietnia 2018r. o uzupełnienie o datę zgonu aktu zgonu o nr NR [...] dotyczącego zmarłego H. L., syna S. i H., ur. 14 stycznia 1967 r., ostatnio zamieszkałego w miejscowości B., gmina O.. W odpowiedzi pismem z dnia 27 kwietnia 2018 r., nr [...], Z-ca Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G. poinformował pełnomocnika wnioskodawców, iż zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 roku Prawo o aktach stanu cywilnego akt zgonu zawiera datę, godzinę oraz miejsce zgonu albo jeżeli nie są znane - datę, godzinę oraz miejsca znalezienia zwłok. Akt zgonu J. H. L. sporządzono na podstawie karty zgonu, w której lekarz nie określił daty i godziny zgonu, tylko datę i godzinę znalezienia zwłok. Dalej zauważono, że zgodnie z art. 38 powołanej wyżej Prawo o aktach stanu cywilnego, uzupełnienia aktu zgonu dokonuje sąd w postępowaniu nieprocesowym, na wniosek osoby zainteresowanej lub prokuratora, jeżeli akt zgonu nie zawiera daty lub godziny zgonu, a dane te nie wynikają z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego stanowiących podstawę sporządzenia aktu zgonu. Tak więc dopiero po otrzymaniu prawomocnego postanowienia sądu Urząd Stanu Cywilnego zamieści odpowiednią wzmiankę przy akcie. Pełnomocnik M. L. oraz małoletnich K. L., A. L. i D. L. wniósł zażalenie na powyższe pismo, uznając je za postanowienie o uznaniu się za niewłaściwym do załatwienia sprawy objętej wnioskiem strony z dnia 10 kwietnia 2018 r. W zażaleniu stwierdzono, iż Kierownik USC jest właściwym organem do załatwienia sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Wojewoda postanowieniem z dnia 7 czerwca 2018 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a §1 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej: k.p.a., oraz art. 38 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, iż zgodnie z oświadczeniem wnioskodawców, zawartym we wniosku o uzupełnienie aktu zgonu nr [...] dotyczącego H. L., przed Sądem Rejonowym w K. toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym J. H. L., a znajdujący się w aktach sprawy sądowej odpis aktu zgonu, określa jedynie datę znalezienia zwłok, a nie datę zgonu. Z wyjaśnień wnioskodawców wynika, iż to właśnie Sąd Rejonowy w K. wezwał do przedłożenia uzupełnionego aktu zgonu. Zdaniem wnioskodawców możliwe jest uzupełnienie omawianego aktu zgonu w trybie administracyjnym, po uprzednim przeprowadzeniu wnikliwego postępowania dowodowego w kierunku ustalenia daty zgonu. Ustalenie daty zgonu jest niezbędnym elementem treści aktu zgonu i nie może być zastąpione ustaleniem daty znalezienia zwłok, a zobowiązanym do uzyskania jak najpełniejszych wymaganych danych jest Kierownik USC. Wojewoda zauważył, iż zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego w sprawach nieuregulowanych w ustawie Prawo o aktach stanu cywilnego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie ma istotne znaczenie. Dalej Wojewoda omówił regulację art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, które to postanowienie jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. Odnosząc powyższe do realiów rozpatrywanej sprawy Wojewoda zauważył, że przepis art. 38 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego stanowi wyjątek od przyjętej w rejestracji stanu cywilnego zasady stanowiącej, iż administracyjne uzupełnienie aktu stanu cywilnego realizowane jest przez kierownika urzędu stanu cywilnego z urzędu lub na wniosek. Artykuł 38 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego przesądza bowiem o tym, że to sądom powszechnym powierzono uzupełnienie aktu zgonu, w przypadku jeżeli akt ten nie zawiera daty lub godziny zgonu i jeżeli dane te nie wynikają z akt zbiorowych, stanowiących podstawę sporządzenia aktu zgonu. Uzupełnienia aktu zgonu o datę lub godzinę zgonu dokonuje sąd rejonowy w postępowaniu nieprocesowym na wniosek osoby zainteresowanej lub prokuratora. Orzeczenia sądu w tych sprawach zapadają w formie postanowień, na które przysługuje apelacja. Zdaniem organu II instancji weryfikacja akt sprawy pozwala na stwierdzenie, iż właśnie w takiej procedurze winno nastąpić uzupełnienie o brakujące dane aktu zgonu nr [...] W związku z powyższym, skoro Zastępca Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G. w oparciu o dokumenty zgromadzone w aktach zbiorowych do aktu zgonu J. H. L. nie mógł wpisać daty zgonu, to należy uznać, że wystąpiła przesłanka warunkująca zastosowanie przepisu art. 61a §1 k.p.a., który mówi w szczególności, że jeżeli postępowanie z innych uzasadnionych przyczyn nie może zostać wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W świetle powyższych ustaleń Wojewoda stwierdził, iż wniesione zażalenie na postanowienie Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G. w związku z odmową wszczęcia postępowania, nie mogło zostać uwzględnione. W dniu 13 lipca 2018 r. (data stempla pocztowego) M. L. - działając w imieniu małoletnich dzieci K. L., A. L. i D. L., wniosła skargę na powyższe postanowienie Wojewody z 7 czerwca 2018 r. zarzucając naruszenie: - zasady prawdy obiektywnej ujętej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie przez organ I instancji w toku postępowania wywołanego wnioskiem skarżących wszelkich możliwych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; - art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 38 Prawa o aktach stanu cywilnego poprzez uznanie, że skoro organ I instancji nie mógł w oparciu o dokumenty zgromadzone w aktach zbiorowych do aktu zgonu J. H. L. wpisać daty zgonu, to należało uznać, że nastąpiła przesłanka warunkująca zastosowanie ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i wydanie w ramach postępowania wstępnego decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż możliwe jest uzupełnienie ww. aktu zgonu w trybie administracyjnym, po uprzednim przeprowadzeniu wnikliwego postępowania dowodowego, w tym z dowodów z zeznań świadków, a dotyczącego ustalenia dokładnej daty zgonu zmarłego. Ustalenie daty zgonu jest niezbędnym elementem treści aktu zgonu i nie może być zastąpione ustaleniem dotyczącym daty znalezienia zwłok. Organ obowiązany do sporządzenia aktu zgonu powinien podjąć wszelkie możliwe działania dowodowe i na ich podstawie poczynić odpowiednie ustalenia, aby z tego obowiązku się wywiązać. Tymczasem organ w tym przypadku, przed sporządzeniem aktu zgonu nie przeprowadził wszystkich możliwych i niezbędnych dowodów w celu ustalenia dokładnej daty zgonu. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zaskarżone postanowienie Wojewody z [...] 2018 r. o nr [...] wydane zostało w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżących o uzupełnienie aktu zgonu o nr [...] dotyczącego zmarłego H. L., o datę zgonu. Kwestie sporządzania oraz uzupełnia aktów stanu cywilnego w tym aktu zgonu zostały uregulowane w ustawie z 28 listopada 2014r . Prawo o aktach stanu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 2224 ) - dalej w skrócie: "P.a.s.c." Zgodnie z art. 92 ust. 2 P.a.s.c., akt zgonu sporządza się na podstawie karty zgonu oraz protokołu zgłoszenia zgonu. Dokumenty stanowiące podstawę sporządzenia aktu stanu cywilnego lub dokumenty złożone po sporządzeniu aktu stanu cywilnego stanowiące podstawę do dołączenia wzmianki dodatkowej do aktu stanu cywilnego, lub stanowiące podstawę zamieszczenia przypisku przy innych aktach stanu cywilnego, stanowią akta zbiorowe rejestracji stanu cywilnego (art. 26 ust. 1 P.a.s.c.). Z kolei zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 4 P.a.s.c. akt zgonu może zawierać datę, godzinę i miejsce zgonu albo jeżeli nie są znane – datę, godzinę i miejsce znalezienia zwłok. Ustawa dopuszcza zatem możliwość taką, że akt zgonu zawiera wyłącznie datę, godzinę i miejsce znalezienia zwłok. Powołana wyżej ustawa Prawo o aktach stanu cywilnego przewiduje także możliwość uzupełnienia aktu stanu cywilnego, w tym aktu zgonu. Uzupełnienie aktu stanu cywilnego dotyczy braku wpisu w określonej jego rubryce, a jego celem jest doprowadzenie do prawidłowej i kompletnej jego treści. Co do zasady, zgodnie z art. 37 ust. 1 P.a.s.c., uzupełnienia aktu dokonuje kierownik urzędu stanu cywilnego, który go sporządził, a odbywa się ono na podstawie innych aktów stanu cywilnego, akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego prowadzonych dla tego aktu i innych dokumentów mających wpływ na stan cywilny. Materiał dowodowy, który może prowadzić do uzupełnienia aktu, jest zatem ograniczony i obejmuje wyłącznie dokumenty wymienione w ww. przepisie, a także zagraniczny dokument stanu cywilnego zgodnie z art. 37 ust. 2 P.a.s.c. Uzupełnienia aktu stanu cywilnego dokonuje się z urzędu, na wniosek osoby, której ten akt dotyczy, lub jej przedstawiciela ustawowego, na wniosek osoby mającej w tym interes prawny lub prokuratora, w formie czynności materialno-technicznej (art. 37 ust. 3 P.a.s.c.). Ustawodawca przewidział wyjątek od powyższej zasady. Zgodnie z art. 38 P.a.s.c. uzupełnienia aktu zgonu dokonuje sąd w postępowaniu nieprocesowym, na wniosek osoby zainteresowanej lub prokuratora, jeżeli akt zgonu nie zawiera daty lub godziny zgonu, a dane te nie wynikają z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego stanowiących podstawę sporządzenia aktu zgonu. Wyjątek ten sprowadza się do tego, że w zakresie przewidzianym w przytoczonym przepisie kompetencję do uzupełnienia aktu zgonu posiada nie organ, który go wydał, ale sąd, który orzeka w postępowaniu nieprocesowym. Zatem w sytuacji, gdy wniosek do kierownika urzędu stanu cywilnego obejmuje żądanie uzupełnienia aktu zgonu o datę lub godzinę zgonu, a dane te nie wynikają z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego stanowiących podstawę sporządzenia aktu zgonu, to organ ten winien odmówić dokonania żądanej czynności wskazując, iż właściwym jest sąd powszechny, a nie kierownik USC, gdyż brakujące dane nie wynikają z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego stanowiących podstawę sporządzenia aktu zgonu. Odmowa winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, zgodnie bowiem z art. 2 ust. 6 P.a.s.c. odmowa dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego następuje w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 czerwca 2016 r. o sygn. akt II SA/Wr 346/16 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy w pierwszej kolejności, iż pismo z [...] 2018 r. o nr [...] Z-ca Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G. należy uznać za decyzję administracyjną, o której mowa w art. 2 ust. 6 P.a.s.c. mimo, iż pismo to nie zostało oznaczone jako decyzja. W orzecznictwie przyjmuje się, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. o sygn. akt I OSK 335/16 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu pismo z 27 kwietnia 2018 r. spełnia te minimalne wymagania do uznania go za decyzję administracyjną. Zawiera wskazanie organu, który wydał rozstrzygnięcie, datę wydania, oznaczenie strony (poprzez wskazanie pełnomocnika i wniosku zwierającego żądanie), powołanie podstawy prawnej ( art. 38 P.a.s.c), rozstrzygnięcie (odmowa dokonania czynność z uwagi na niewłaściwość organu) oraz szczątkowe uzasadnienie faktyczne i prawne (wskazano dokument na podstawie który sporządzono akt zgonu H. L.), podpis upoważnionego pracownika (zgodnie z art. 5 ust. 2 P.a.s.c wpisu w rejestrze stanu cywilnego dokonuje kierownik urzędu stanu cywilnego lub zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego). Natomiast brak pouczenia o terminie i sposobie wniesienia odwołania, nie pozbawia tego pisma cech decyzji administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2395/11 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe oznacza, iż Wojewoda rozpoznając odwołanie (oznaczone przez stronę jako "zażalenie" ) od powyższej decyzji błędnie uznał, że pismo Z-cy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G. z [...] 2018 r. o nr [...] stanowi postanowienie o którym w art. 61a § 1 K.p.a. , a nie decyzję o której mowa w art. 2 ust. 6 P.a.s.c. Jak wskazano wyżej, odmowa uzupełnienia aktu zgonu z uwagi na niewłaściwości organu administracji publicznej wymaga ustalenia, iż danych w zakresie daty lub godziny zgonu nie można uzupełnić w oparciu o akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego stanowiących podstawę sporządzenia aktu zgonu, co wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego. Nie można zatem w takiej stacji stwierdzić, iż zachodzi okoliczność, która w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Tym bardziej, iż uzupełnienie aktów stanu cywilnego co do zasady leży w kompetencji organów administracji publicznej (kierownika urzędu stanu cywilnego), a właściwość sądów powszechnych stanowi wyjątek od tej zasady, którego zaistnienie musi być wyjaśnione przez organ rozpatrujący żądanie osoby zainteresowanej lub prokuratora. Tym samym Wojewoda rozpoznał odwołanie strony skarżącej w niewłaściwej formie prawnej – postanowieniem zamiast decyzją administracyjną (art. 138 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 6 i art. 11 ust. 2 P.a.s.c. ). Zdaniem Sądu powyższe naruszenie przepisów postępowania nie rodziło jednak skutków, o których mowa w art. 145 § 1 pkt1 lit.c P.p.s.a., bowiem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mogło mieć istotnego wpływ na jej wynik. Sąd miał bowiem na uwadze, iż Wojewoda, tak samo jak Z-ca Kierownika Urząd Stanu Cywilnego w G., dokonał w oparciu o zgromadzone w aktach sprawy dokumenty, stanowiące podstawę sporządzenia aktu zgonu H. L., ustaleń w zakresie możliwości dokonania uzupełnienia aktu zgonu w trybie art. 37 P.a.c.s. w zw. z art. 38 P.a.c.s., czemu dał wyraz w uzasadnieniu rozpoznawanego postanowienia. Wojewoda, tak jak i organ I instancji, prawidłowo ocenił, iż Z-ca Kierownika Urząd Stanu Cywilnego w G. nie mógł wpisać daty zgonu do akt zgonu. Jak wskazano to już wyżej, akt zgonu sporządza się na podstawie karty zgonu oraz protokołu zgłoszenia zgonu (art. 92 ust. 2 P.a.s.c.) , a zarówno w karcie zgonu H. L., jak i protokole zgłoszenia zgonu, nie wskazano daty zgonu. W dokumentach tych widnieje jedynie data znalezienia zwłok, zatem organ administracji, z uwagi na brzmienie art. 38 P.a.s.c., nie był władny prowadzić dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia rzeczywistej daty zgonu H. L.. Sąd pragnie zauważyć, iż materialnoprawne konsekwencje ustalenia przez organ administracji, iż organ administracji publicznej nie jest właściwy do uzupełnienia aktu zgonu w zakresie daty lub godziny zgonu – niezależnie od tego, czy nastąpiło to w prawnej formie postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., czy decyzji odmownej – są takie same. W obu bowiem przypadkach nie dojdzie do władczego i jednostronnego ukształtowania stosunku materialnoprawnego. O ile zatem ustalenia organu administracji o braku właściwości rzeczowej do uzupełnienia aktu zgonu są prawidłowe, to nawet jeżeli wyrazi on je w niewłaściwej formie prawnej, uchybienie takie nie skutkuje uchyleniem wydanego rozstrzygnięcia dlatego, że nie ma ono wpływu na wynik sprawy. Ustalenie przez organ administracji, iż nie jest właściwy do uzupełnienia aktu zgonu – czy to na etapie wszczęcia postępowania, czy w toku postępowania – niesie bowiem za sobą ten sam skutek w postaci stwierdzenia braku możliwości ingerencji w istniejący stosunek materialnoprawny lub ukształtowania, bądź potwierdzenia, nowego stosunku materialnoprawnego (por. wyrok NSA z 15 maja 2015r o sygn. akt II OSK 2513/13 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym błędna kwalifikacja przez Wojewodę pisma Z-cy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G. z [...] 2018 r. oraz pisma pełnomocnika strony 7 maja 2018 r. zatytułowanego jako "zażalenie" i w konsekwencji niewłaściwa forma rozpoznania tego środka odwoławczego przez organ II instancji, nie stanowiło naruszenia mającego wpływ na wynik sprawy. Sąd podziela przy tym stanowiska organów obu instancji, iż uzupełnienia aktu zgonu H. L. w zakresie daty zgonu, może nastąpić jedynie przez sąd powszechnym w postępowaniu nieprocesowym. – art. 38 P.a.s.c. W tym stanie sprawy Sąd orzekający w niniejszym składzie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, a stosownie do art. 120 wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym.