II SA/Po 715/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi spółki "A" S. A. w P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu na zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. /-/ A. Łaskarzewska /-/ A. Zieliński /-/ J. Szaniecka "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w P., ul. [...], zgłosiła [...]r. w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z 2003 r.) zamiar wykonania robót budowlanych polegających na zamontowaniu wolnostojącego nośnika reklamowego typu backlight o wymiarach 4 m na 3 m w P. na os. [...] przy ul. [...] na terenie działki nr [...] ark. [...] obręb [...]. Prezydent Miasta rozpatrując wyżej wymienione zgłoszenie wydał [...]r. w oparciu o przepis art. 30 ust. 5 i 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane decyzję zgłaszającą sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu wskazano, iż posadowienie wolnostojącego urządzenia reklamowego, jakiego dotyczył wniosek spółki "A" jest w rozumieniu ustawy Prawo budowlane budowlą i w związku z tym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ swym zakresem nie obejmują go zwolnienia przewidziane w przepisach art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane. Spółka "A" odwołała się od decyzji Prezydenta zarzucając jej naruszenie przepisów art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów art. 10, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu wskazano, iż zgłoszenia zamiaru montażu urządzenia reklamowego dokonano w oparciu o przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, sygnalizując przy tym możliwość kwalifikacji również w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 22. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym. Zdaniem skarżącej treść tego przepisu dopuszcza instalowanie tablic i urządzeń reklamowych nie tylko na obiektach budowlanych, ale i na gruncie. Ponadto przesłanką do objęcia zamierzenia polegającego na zamontowaniu nośnika reklamowego nie może być jego skala i charakter. Dla poparcia takiej interpretacji wskazanego przepisu skarżąca powołała wyroki sądów administracyjnych. Naruszenie przepisu art. 30 ust, 6 pkt 1 Prawa budowlanego jest zaś konsekwencją błędnego przyjęcia, iż montaż tablicy reklamowej będącej przedmiotem zgłoszenia wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej doszło również do naruszenia przepisów kpa poprzez niezapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań – art. 10 kpa; brak wyjaśnienia stanu faktycznego w wyczerpujący sposób a przez to przyjęcie niewłaściwej podstawy do rozstrzygnięcia sprawy – art. 7 i art. 77 kpa; niewskazanie dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn dla, których innym dowodom odmówił wiarygodności – art. 107 §3 kpa. Wojewoda decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ drugiej instancji podkreślił, iż z akt sprawy nie wynika, aby strona chciała i nie mogła zapoznać się ze zgromadzonymi dokumentami lub aby organ uniemożliwił jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz żądań. Organ pierwszej instancji nie wzywał strony do zapoznania się czy wypowiedzenia, gdyż wszystkie dowody i dokumenty akt sprawy pochodzą od strony i były jej znane. Wojewoda nie znalazł przesłanek do zakwalifikowania zgłoszonego obiektu jako tzw. małej architektury na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 22. Zdaniem organu drugiej instancji projektowany nośnik reklam jest zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust 3 ustawy Prawo budowlane budowlą. W takim przypadku strona mogłaby skorzystać z trybu zgłoszeniowego w oparciu o przepis art. 29 ust. 1 pkt 12, gdyby zadeklarowała w zgłoszeniu czas trwania obiektu na okres do 120 dni. Niedopuszczalne w rozpatrywanym przypadku jest natomiast zastosowany przez stronę tryby zgłoszeniowy uregulowany w art. 29 ust. 2 pkt 6, ponieważ głoszone zamierzenie nie jest instalowaniem, a budową. Pojęcie instalowania związane jest bowiem z instalowaniem na istniejącym obiekcie, zaś operacja posadowienia urządzenia reklamowego – nośnika z tablicą reklamową jest budową, a nie instalacją, jaką jest sam montaż tablicy reklamowej na istniejącym nośniku. Na fakt, iż posadowienie nośnika reklamowego jest budową, nie ma również wpływu, że nośniki te mogą być montowane z elementów prefabrykowanych, z tego względu, iż fundamenty muszą być najpierw wykonane na mokro, a w terenie wymagają wykonania prac geodezyjnych – wytyczenia, wykonania wykopu, prac niwelacyjnych i osadzenia płyty fundamentowej. Spółka "A" wniosła skargę na decyzję Wojewody. Skarżąca podtrzymała zarzuty błędnego użycia i interpretacji przepisów prawa budowlanego wyrażone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuciła również, iż decyzja Wojewodę została wydana z naruszeniem przepisu art. 7 i 77 kpa. Materiał dowodowy został przez organ drugiej instancji potraktowany wybiórczo. Organ nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do dołączonej przez skarżącą do zgłoszenia zamiaru montażu symulacji komputerowej ukazującej sposób posadowienia nośnika. Urządzenie jest składane z gotowych półelementów, co przesądza o tym, iż jest to instalowanie na gruncie. Uzasadnienie organu w tym zakresie ogranicza się do przytoczenia słownikowej definicji pojęcia instalowania i stwierdzenia, że nośnik reklamowy skarżącej jest budowlą. Skarżąca nie zgadza się z takim rozstrzygnięciem i wskazuje na orzecznictwo sądów, które uznaje, iż językowa wykładnia przepisów dotyczących instalowania jest niewystarczająca, a przez instalację rozumie się wykonywanie szeregu czynności montażowych prowadzących do umieszczenia urządzenia reklamowego w określonym miejscu, przy czym możliwe jest również instalowanie urządzenia poza obiektem budowlanym. Z tych też powodów błędne jest stanowisko wojewody uznające, iż nośnik reklamowy skarżącej jest budowlą. Zdaniem skarżącej instalowanie urządzenia reklamowego polega na wykonaniu szeregu czynności montażowych prowadzących do umieszczenia urządzenia reklamowego w określonym miejscu. Roboty prowadzone przy instalowaniu nośnika reklamowego, nie są więc robotami budowlanymi sensu stricte o jakich mowa w przepisie art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, a są to roboty montażowe. Ponadto skarżąca podniosła, iż decyzja organu drugiej instancji naruszyła wymagania przepisu ar. 107 § 3 kpa, gdyż organ wydający ją nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz dowodów, którym odmówił mocy dowodowej oraz nie wskazał dlaczego tak postąpił organ drugiej instancji nie wyjaśnił okoliczności sprawy, a tylko poprzez podanie ogólników wskazał na formalny obowiązek uzyskania pozwolenia. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ drugiej instancji podtrzymał swoją interpretację przepisów prawa budowlanego, zgodnie z którą niedopuszczalne jest wykorzystanie trybu zgłoszeniowego dla budowy nośnika reklamowego. Odrzucił również zarzuty związane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 §3 kpa. Zdaniem organu dokonał on wszelkich kroków niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dokładnie i wnikliwie zapoznał się z dokumentami i projektem budowlanym nośnika reklam, a posiadany materiał dowodowy uznał za wystarczający. Uzasadnienie decyzja zdaniem organu zawiera wszystkie niezbędne elementy, włącznie ze wskazaniem dowodów i ustosunkowaniem się Wojewody do zamiaru budowy nośnika w korelacji do przepisów prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Organy architektoniczno-budowlane prawidłowo ustaliły, że zgłoszony w niniejszej sprawie przez skarżącego zamiar wykonania nośnika reklamowego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i właściwie zastosowały przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Należy wskazać, iż zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane za budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a wśród przykładowego wskazania, co zawiera się w zakresie definicji budowli ustawodawca wymienia wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Według definicji budowy zamieszczonej w art. 3 pkt 6 ustawy budową określa się wykonie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego, przy czym przez obiekt budowlany rozumie się również budowlę. Pojęcie robót budowlanych oznacza zaś budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w celu przystąpienia do robót budowlanych. Wyjątki od tej reguły zostały wymienione w art. 29 ustawy. Katalog ten ma formę wyliczenia enumeratywnego, co oznacza, iż niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej przy interpretacji tego przepisu. Skarżąca dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zamontowaniu wolnostojącego nośnika reklamowego w trybie art. 29 ust 2 pkt 6. Skarżąca nie kwestionuje, iż przedmiotowy nośnik jest wolnostojącym urządzeniem reklamowym, natomiast utrzymuje, iż nie jest on trwale związany z gruntem, a jest tylko na tym gruncie instalowany. Prezentuje przy tym taką wykładnię powyżej wskazanego przepisu, zgodnie z którą instalowanie to wykonanie szeregu czynności montażowych prowadzących do umieszczenia urządzenia reklamowego w określonym miejscu. Zdaniem skarżącej roboty montażowe wykonywane przy instalowaniu urządzenia reklamowego są swoistymi robotami budowlanymi, które nie pozwalają objąć instalowania urządzenia reklamowego pojęciem budowy sensu stricte. Podkreślić należy, iż przepisy art. 3 pkt 1, pkt 6 i pkt 7 nie dają podstaw do wyodrębnienia pojęcia budowy w sensie ścisłym i w sensie szerokim. Nieuprawnione są więc twierdzenia skarżącej, iż roboty budowlane wykonywane przy instalowaniu nośnika reklamowego są robotami, które pozwalają uznać, iż instalowanie urządzenia reklamowego nie jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6. Ponadto przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane wskazuje, iż wymóg uzyskania pozwolenia dotyczy robót budowlanych, jeżeli więc konkretne zamierzenie nie mieści się w katalogu zwolnień wskazanych w art. 29 ustawy, to dla istnienia obowiązku uzyskania pozwolenia nie ma znaczenia fakt, czy jest ono budową czy nie. Przepis, z którego skarżąca wywodzi, iż zgłoszone przez nią roboty budowlane nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę stanowi, iż obowiązek ten nie dotyczy instalowania tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym. Wprawdzie ustawodawca nie zawarł w ustawie Prawo budowlane definicji pojęcia "instalowanie", jednakże nie można się zgodzić z zaproponowaną przez skarżącą jego interpretacją, która dopuszcza instalowanie urządzenia reklamowego na gruncie. Zarówno definicje słownikowe pojęcia instalowanie, jak również jego potoczne rozumienie, zakłada każdorazowo instalowanie jakiegoś przedmiotu, urządzenia na innym istniejącym obiekcie, niespotykane jest zaś użycie zakładające instalowanie na gruncie. Za takim rozumieniem pojęcia "instalowania" przemawia również jego wykładnia systemowa w ramach ustawy Prawo budowlane. Wychodząc z założenia, które dla zapewnienia spójności regulacji prawnej nakazuje jednakowo interpretować pojęcie w całości aktu prawnego, chyba że wyraźny przepis stanowi inaczej, wskazać należy, iż pojęcie "instalowania" jest przez ustawodawcę używane zawsze w związku instalowanie czegoś na istniejącym obiekcie: - instalowanie krat na obiektach budowlanych – art. 29 ust. 2 pkt. 14, - instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych – art. 29 ust. 2 pkt 15, - instalowanie krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektach wpisanych do rejestru zabytków, urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych, na obiektach budowlanych, - instalowanie urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne – art. 30 ust. 1 pkt 3. Przepis, na który powołuje się skarżąca, choć niejednoznaczny, również wskazuje na związek pomiędzy instalowaniem, a obiektem na którym się instaluje – instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków. W tym kontekście brak jest jakichkolwiek podstaw uzasadniających rozszerzenie pojęcie instalowania do instalowania na gruncie. Takie stanowisko potwierdzone zostało również orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 384/04, publikowany w Lex nr 169410, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 września 2006r., sygn. akt II SA/Po 362/06, niepubl.). Ponadto wskazać należy, iż pomimo twierdzeń skarżącej o braku konieczności wykonania fundamentu dla montażu nośnika reklamowego, fundament ten jest niezbędny. Niezależnie, bowiem od używanej nazwy – podstawa fundamentowa, stopa fundamentowa – konstrukcja wsporcza nośnika reklamowego montowana jest na fundamencie. Zgodnie z literaturą tematu podstawy słupów konstrukcyjnych urządzeń reklamowych są fundamentami płytkimi spoczywającymi bezpośrednio na gruncie (por. W. Żenczykowski, Budownictwo ogólne. T. 2 Elementy i konstrukcje budowlane, Arkady 1981, s. 65 i n.). Charakteru fundamentu posiadanego przez podstawy fundamentowe nie pozbawia wykonanie ich jako podstaw prefabrykowanych. Posadowienie podstaw fundamentowych wymaga zaś każdorazowo przeprowadzenia szeregu prac przygotowawczych m.in. niwelacji gruntu, zagęszczenia podłoża. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych tego typu fundamenty wypełniają kryteria trwałego związania z gruntem (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1999 r., sygn. akt II S.A. 1617/98, publ. Lex nr 46756). Posadowienie podstawy fundamentowej jest elementem niezbędnym dla zamontowania całości nośnika reklamowego. Art. 3 pkt 3 in fine wyraźnie bowiem wskazuje, iż fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową stanowią budowle. Wykonanie budowli tego typu nie jest objęte katalogiem zwolnień z art. 29 ustawy Prawo budowlane. Skoro podstawa fundamentowa jest integralną częścią całego urządzenia reklamowego, to przedmiotowe urządzenie wypełnia kryteria nakazujące uznać go za wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego. Na jego wykonanie, jak już wywiedziono wyżej, niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Nieuprawnione są również zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 kpa. Organ odwoławczy uznał otrzymany materiał dowodowy za wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, w związku z czym nie widział konieczności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Fakt, iż ocena prawna przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza interpretacja art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane jest odmienna od zaprezentowanej przez skarżącą, nie jest równoznaczny z brakiem podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy czy też naruszeniem praworządności. Nie można się zgodzić z zarzutem skarżącej, iż organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 107 § 3 kpa. Organ drugiej instancji wskazał na parametry i cechy nośnika. Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest interpretacja przepisów prawa budowlanego, w oparciu o które skarżąca dokonała zgłoszenia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyczerpujące wyjaśnienie organów odnośnie niedopuszczalności zastosowania powołanych przez skarżącą przepisów prawa budowlanego, jako podstawy prawnej do zgłoszenia zamiaru wykonania nośnika reklamowego. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. /-/ A. Łaskarzewska /-/ A. Zieliński /-/ J. Szaniecka