II SA/Po 721/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego; I. oddala skargę, II. przyznaje adwokatowi R. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, kwotę [...] zł ([...] złotych) w tym [...] zł ([...] złotych [...]) tytułem podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania K. G. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy D. z dnia [...] 2013 r. w sprawie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji zmienił swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] 2012 r. w części dotyczącej okresu przyznanego prawa do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Wcześniejszą decyzją dodatek był przyznany do dnia 5 maja 2013 r., a zaskarżoną decyzją prawo do dodatku ustalono na dalszy okres od 6 maja do 31 października 2013 r. Organ wskazał, że zasady ustalania, przyznawania oraz wypłacania świadczeń rodzinnych określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r.. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Art. 10 tej ustawy, na który powołał się organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję, stanowi o zasadach przyznawania dodatku z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W dniu 27 września 2012 r. K. G. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłków rodzinnych na dwoje dzieci urodzonych w czasie jednego porodu i do dodatków z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Decyzją z dnia [...] 2012 r. organ pierwszej instancji przyznał zasiłki rodzinne na dwoje dzieci K. i W. oraz jeden dodatek z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na syna K. Zasiłki rodzinne przyznano na okres zasiłkowy 2011/2012, a dodatek do dnia 5 maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania K. G. od ww. decyzji, decyzją z dnia [...] 2012 r. uchyliło decyzję w części i przyznało prawo do dodatku na dwoje dzieci do dnia 5 maja 2013 r. Organ odwoławczy stanął wtedy na stanowisku, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 848/07, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje na każde dziecko urodzone w okresie jednego porodu. K. G. w dniu 30 kwietnia 2013 r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie prawa do dodatków z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dalszy okres, załączając zaświadczenie zakładu pracy o przyznaniu prawa do urlopu wychowawczego na okres 3 lat tj. od 3 maja 3011 r. do 30 kwietnia 2014 r. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy powołał się na aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne i stanął na stanowisku, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje tylko na jedno dziecko, w wysokości określonej w art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast dodatkowym przywilejem dla matki lub ojca bliźniaków jest wydłużenie okresu uprawniającego do przyznania dodatku. Organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zasiłek rodzinny ma celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, gdy rodzic nie podejmuje pracy z powodu osobistej opieki nad dzieckiem. Zdaniem Kolegium, art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie określa w jakiej wysokości przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oraz na jaki okres może być przyznany i brak jest podstaw prawnych do rozszerzającej interpretacji tego przepisu. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła K. G. podnosząc, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca, gdyż pominięto jej córkę W. Zdaniem skarżącej, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego powinien być przyznany na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu, ponieważ wychowanie bliźniąt wymaga większych nakładów. Skarżąca powołała się nadto na orzeczenia sądów administracyjnych, które twierdziły, że przyznanie jednego dodatku łącznie na wszystkie dzieci urodzone w tracie jednego porodu nie spełnia swej funkcji zaopatrzeniowej. Pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu, w piśmie z dnia 1 października 2013 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej jako wydanych z naruszeniem: – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 107 §3 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a., polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, przy jednoczesnej odmowie ustosunkowania się do wszystkich zarzutów, – art. 16 § 1 oraz art. 154 i 155 k.p.a. polegającym na wydaniu decyzji zmieniającej ostateczną decyzję organu I instancji przy braku podstaw do zmiany takiej decyzji, – art. 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 8 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającym na uznaniu, iż wysokość dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego jest niezależna od ilości dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( tekst jednolity z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Na sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze, przy czym zasady słuszności czy celowości nie mogą być podstawą orzekania. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej zgodności z przepisami prawa, stwierdzić należy, że została ona wydana zgodnie z prawem. Ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o świadczenia rodzinnych ( w chwili orzekania przez organy t.j. z 2006r. Nr 139, poz. 992), zwana dalej ustawą, ustanawia ogólną zasadę prawa osób uprawnionych do otrzymania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłków rodzinnych. Konstrukcja art. 8 ustawy oznacza, że objęte nim dodatki nie są świadczeniami samodzielnymi, lecz są wypłacane łącznie z zasiłkiem rodzinnym, ale na zasadach i warunkach oraz wysokości przewidzianych w unormowaniach regulujących instytucję poszczególnych dodatków. Są to normy o charakterze przepisów szczególnych, które mają pierwszeństwo stosowania w stosunku do zasad ogólnych ustawy. W sprawie niniejszej istotnym dla rozstrzygnięcia skargi było zbadanie, czy organ pierwszej instancji, który zmienił swoją wcześniejszą decyzję i przyznał skarżącej dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od 6 maja 2013 r. do 31 października 2013 r. oraz organ odwoławczy właściwe zinterpretowały normę przepisu art. 10 ustawy poprzez uznanie, że przewidziany w tym przepisie "dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego", przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, w wysokości 400zł miesięcznie, bez względu na ilość dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Organy uznały, że mimo, iż K. G. urodziła bliźnięta przysługuje jej jeden dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400zł miesięcznie, natomiast w ocenie skarżącej, dodatek ten przysługuje na każde dziecko po 400 zł miesięcznie. W ocenie sądu orzekającego, prawidłowa jest wykładnia art. 10 ustawy dokonana przez organy orzekające. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 i 2 ustawy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych, 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatek ten przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie. Dodatek ten stanowi wsparcie dla osób, które sprawują osobistą opiekę nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Zdaniem Sądu, przepis ten ustala w sposób jednoznaczny kwotę przysługującego świadczenia, nie pozostawiając organowi żadnych uprawnień do określenia innej wysokości tego dodatku. Zatem przepis ten nie uzależnia wysokości dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego otrzymania, tak jak to czyni ustawodawca w przepisach art. 9 ust. 4 , art. 11a ust. 1 i 3, art. 14 ust. 1 i 2, czy też w art. 12a ust. 2. Ustawodawca nie przewidział takiego rozwiązania, które pozwoliłoby na przyznanie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w kwocie 400zł na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu. Dodatek z tytułu opieki jest przyznawany nie "na każde dziecko", ale w związku z przebywaniem na urlopie wychowawczym. Prawo do kilku dodatków, przysługujących na każde z dzieci urodzone podczas jednego porodu musiałoby być wyraźnie przewidziane w ustawie. Ustalając ten dodatek w jednej, sztywnej kwocie 400zł, uniezależniono jego wysokość od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Należy więc podzielić stanowisko organów administracji, że wysokość dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania w urlopu wychowawczego nie podlega zróżnicowaniu w zależności od ilości dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Natomiast kryterium liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu ma znaczenie przy ustalaniu okresu przysługiwania tego dodatku, co wynika z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy. W ocenie Sądu, oznacza to, że ustawodawca uznał, że w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu forma szczególnego wsparcia władz publicznych nad taką rodziną przybierać powinna postać istotnego wydłużenia czasu pobierania tego dodatku, a nie zwielokrotnienia jego wysokości. Dotyczy to także sytuacji sprawowania opieki nad dzieckiem lub dziećmi legitymującymi się orzeczeniem o niepełnosprawności, w których wsparcie władz publicznych polega na wydłużeniu okresu pobierania dodatku do 72 miesięcy kalendarzowych, przy czym dodatek wynosi 400 zł, niezależnie od liczby dzieci niepełnosprawnych poddanych opiece. Uwzględniając powyższe Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, jak również nie podzielił motywów, powołanego w skardze, wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2008r., sygn. akt IV SA/Po 848/07. Podzielił natomiast w pełni argumentację wyroków: WSA w Olsztynie z dnia 5 grudnia 2006r., sygn. akt II SA/Ol 837/06, WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012r., sygn. akt VIII SA/Wa 152/12 – LEX 1212298, WSA we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2012r. sygn. akt IV SA/Wr 149/12, WSA w Kielcach z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt IISA/Po Ke 38/13 – LEX 1277976 oraz NSA z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 2692/12. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo określiły skarżącej kwotę przyznanego miesięcznie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od 6 maja 2013 r. do 31 października 2013 r. w kwocie 400 zł miesięcznie, zgodnie z regulacją zawartą w art. 10 ust. 1 i 2 ustawy. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż organ odwoławczy tylko zdawkowo odniósł się do zarzutów skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, należy uznać że jest on zasadny, ale naruszenie przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, skoro istotą sporu była jedynie odmienna interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie miała również skarżąca racji zarzucając, że brak było podstawy prawnej do zmiany ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 27 października 2012 r. Zgodnie bowiem z art. 32 ustawy organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W niniejszej sprawie podstawą do zmiany decyzji było złożenie przez skarżącą wniosku o przyznanie przedmiotowego dodatku do zasiłku rodzinnego w związku z kontynuowaniem urlopu wychowawczego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz.461). W ocenie Sądu charakter sprawy nie uzasadnia przyznania pełnomocnikowi skarżącej ustanowionemu z urzędu kosztów wynagrodzenia w większym wymiarze niż stawka podstawowa (minimalna).