II SA/Po 722/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. S.K.A. z siedzibą w P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] 2011r. Nr [...] w przedmiocie odmowa zawieszenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę 357,- zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej PINB) prowadzi postępowanie w sprawie pobudowania ogrodzenia na działce nr [...] i [...] obręb [...], arkusz [...] w P., wzdłuż ulicy O., bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi. W toku postępowania inwestor przedmiotowego ogrodzenia - "A" spółki z o. o. S.K.A. skierowała do organu prowadzącego postępowanie, wniosek o zawieszenie postępowania, uzasadniając go koniecznością uzyskania w przedmiotowej sprawie stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków, w kwestii ewentualnej legalizacji ogrodzenia. Postanowieniem z dnia [...] 2011r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej k.p.a., (Dz. U z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) PINB odmówił zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przedmiotowej sprawie Miejski Konserwator Zabytków posiada pełną wiedzę o prowadzeniu przez inwestora robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego, to jest z naruszeniem art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162 poz.1568 ze zm. dalej: u.o.z. ) Ponadto PINB wystąpił z pismem do Miejskiego Konserwatora Zabytków z prośbą o informację o ewentualnych rozstrzygnięciach w tej sprawie. Z odpowiedzi z dnia 24 marca 2011r. wynika, iż organ ten nie wszczął w tej sprawie odrębnego postępowania w oparciu o przepisy u.o.z. wyraził jednak negatywną ocenę wykonanego ogrodzenia. Zdaniem PINB-u zagadnienie wstępne, jakim jest spełnienie przez inwestora wymogów wynikających z przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zostało już rozstrzygnięte przez właściwy organ i nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania. Na postanowienie to zażalenie złożył pełnomocnik inwestora, zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. w zakresie praworządności, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Postanowieniem z dnia [...] 2011r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Prowadzone postępowanie w sprawie legalności ogrodzenia na nieruchomości przy skrzyżowaniu ulic R. i O., w P., nie zostało wszczęte na wniosek "A" spółki z o. o. S.K.A. W takiej sytuacji nie miał zastosowania przepis art. 98 § 1 k.p.a. a zatem wniosek strony o zawieszenie postępowania nie mógł zostać uwzględniony. Reasumując – zdaniem WINB – nie jest możliwe zawieszenie na wniosek strony postępowania, które zostało wszczęte z urzędu. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła "A" spółka z o. o. S.K.A. reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając, iż w piśmie z dnia 15 kwietnia 2011r. nie powołała podstawy prawnej zawieszenia postępowania, motywując, że zawieszenie postępowania motywowane jest koniecznością wszczęcia postępowania przed Miejskim Konserwatorem Zabytków, w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego kwestii uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Skarżący podniósł również, iż PINB w postanowieniu z dnia 20 kwietnia 2011r. jako podstawę wydania orzeczenia podał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w toku ponownego postępowania w przedmiocie legalizacji ogrodzenia organ I instancji rozważy każdy element materiału dowodowego rozważy jeszcze raz, zbierze nowe dowody i oraz wyczerpująco wyjaśni wskazane przez WINB inne okoliczności sprawy. W tym kontekście obawa strony skarżącej, iż stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków wyrażone w piśmie z dnia 24 marca 2011r. będzie miało decydujące znaczenie dla sprawy – jest pozbawione podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola ta obejmuje badanie, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Obejmuje więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i czy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Należy podkreślić, że kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie ma jedynie wymiaru proceduralnego, ponieważ podstawy zawieszenia wymienione w art. 97 § 1 kpa mają istotne znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia w danej sprawie i prawidłowe rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia postępowania rzutuje na prawidłowość końcowego rozstrzygnięcia. Ponadto w przypadku przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 zbadanie podstaw zawieszenia ma znaczenie dla uniknięcia konieczności wszczynania kolejnych postępowań w sytuacji, gdy rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego dałoby podstawę do zmiany wydanego orzeczenia. Dlatego w przypadku złożenia przez stronę wniosku o zawieszenie postępowania konieczne jest wydanie przez organ odrębnego postanowienia w sprawie zawieszenia, czyli postanowienia o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia postępowania. Zasada ta dotyczy także sytuacji, gdy w swoim wniosku strona jako podstawę zawieszenia wskazuje przesłanki obligatoryjnego zawieszenia z art. 97 § 1 kpa., (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2010r. III SA/Kr 983/09, a także wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011r. II OSK 977/10 publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.p). W przedmiotowej sprawie organ II instancji w istocie nie rozpoznał zarzutów zażalenia, błędnie zakładając, iż strona składając wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego, może to uczynić jedynie na podstawie art. 98 k.p.a. Sąd – z przyczyn wskazanych powyżej stanowiska tego nie podzielił. Strona postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu – tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie - może poprzez złożenie wniosku domagać się od organu zawieszenia postępowania, w oparciu o przesłanki z art. 97 § 1 k.p.a. Analiza wniosku o zawieszenie postępowania (bez daty, k. 45 akt administracyjnych) jednoznacznie wskazuje, iż intencją skarżącej spółki było doprowadzenie do zawieszenia toczącego się postępowania z uwagi na przesłankę z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to jest z uwagi na złożenie wniosku do Miejskiego Konserwatora Zabytków o wszczęcie postępowania w sprawie realizacji ogrodzenia parku im. H. D.. Tak też wniosek ten odczytał organ I instancji, co wynika jednoznacznie z treści postanowienia z dnia 20 kwietnia 2011r. wydanego między innymi na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Również z uzasadnienia postanowienia wynika jednoznacznie, iż organ I instancji ustosunkował się merytorycznie co do stanowiska strony, o istnieniu obligatoryjnej przesłanki zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 7 k.p.a. stanowiącym, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatel oraz art. 77 § 1 k.p.a. stanowiącym, iż organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa ciężar dowodu (por. teza 1 wyroku NSA OZ w L. z dnia 15 września 1992 r., sygn. akt SA/Lu 601/92 - niepubl.; wyrok NSA OZ w G. z dnia 16 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 92/98 - Lex nr 34945). Obowiązkiem organu administracji jest aktywne dążenie do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA 1551/98 - Lex nr 48556; teza 2 wyroku NSA OZ w K. z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Kr 1052/97 - Lex nr 33618; teza 1 wyroku NSA OZ w L. z dnia 17 maja 1994 r., sygn. akt SA/Lu 1921/93 - Lex nr 26517). Organ administracji w ramach ww. obowiązków zobligowany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. teza 1 wyroku NSA OZ w L. z dnia 17 maja 1994 r., sygn. akt SA/Lu 1921/93 - Lex nr 26517; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SAB 198/98 - Lex nr 47254; teza 1 wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn. IV SA 693/97 - Lex nr 48156; wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA 1551/98 - Lex nr 48556; wyrok NSA z dnia 30 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1468/97 - Lex nr 47791). Obowiązki powyższe spoczywają tak na organie administracji pierwszej instancji jak i na organie odwoławczym. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne sprawy stwierdzić należy, że organ II instancji, naruszył art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co wynika z zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. Do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Zadaniem organu odwoławczego nie jest zatem kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszelkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. np. teza 1 wyroku NSA OZ w U. z dnia 29 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 112/98 - Lex nr 37240; wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1313/98 - Lex nr 48725 czy wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97 - Lex nr 43276). Organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. może więc wydać decyzję jedynie po ponownym merytorycznym rozpatrzeniu sprawy od nowa, i to zarówno pod względem legalności jak i celowości (por. np. teza 2 wyroku NSA z dnia 15 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1654/97 - Lex nr 47915; teza 1 wyroku NSA z dnia 11 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2498/98 - Lex nr 48645 czy teza 1 wyroku NSA z dnia 21 maja 1999 r., sygn. akt I SA 1456/98 - Lex 48555) oraz ustosunkowaniu się do wszelkich żądań stron. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy obowiązku tego nie dopełnił, naruszając przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przepisu art. 15 k.p.a. Uchybienia proceduralne organu II instancji z pewnością mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 przywołanej ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) natomiast o wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono w pkt. III sentencji wyroku w oparciu o art. 152 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy organ II instancji ponownie rozpatrując sprawę, winien merytorycznie ustosunkować się do zarzutów zawartych w zażaleniu, uwzględniając powyższe rozważania Sądu, a w szczególności wypowiedzieć się czy w sprawie istnieje przesłanka do zawieszenia postępowania, wskazana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.