II SA/Po 727/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. B. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lipca 2021 r. w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania oddala skargę. J. B., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 – dalej jako "u.s.g."), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi Miasta W. wotum zaufania zarzucając podjęcie jej z rażącym naruszeniem przepisu art. 28aa ust. 9 u.s.g. albowiem: - nieudzielenie wotum zaufania nie zostało w ogóle uzasadnione. W protokole z sesji, we fragmencie dotyczącym niepodjęcia uchwały o udzieleniu wotum zaufania dla Burmistrza Miasta [...] w żaden sposób Rada nie odniosła się do uzasadnienia swojej decyzji, bowiem trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z ww. przepisem, w przypadku niepodjęcia przez Radę uchwały o udzieleniu wotum, z mocy prawa podejmowana jest uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania co skutkuje tym, że uchwała taka powinna zostać uzasadniona, nawet w sytuacji, kiedy nie przybrała materialnej postaci. - z Uchwały ani żadnych innych dokumentów nie wynika negatywna ocena Raportu o stanie Gminy Miejskiej W. za 2020 rok, ani negatywna ocena działania Burmistrza, - podczas sesji Rady Miasta po przedstawieniu Raportu o stanie Gminy odbyła się debata, w której udział wzięli radni. Debata nie dotyczyła jednakże ściśle Raportu, radni w zdecydowanej części zadawali pytania dotyczące bieżącej i przyszłej działalności Gminy, bieżących problemów, w tym między innymi spraw dotyczących ochrony środowiska, spraw klimatycznych, czy udostępnienia informacji publicznej. Uzasadnieniem negatywnej oceny pracy Burmistrza nie może być zatem przebieg samej debaty - z niej nie wynikają bowiem argumenty przemawiające za nieudzieleniem wotum zaufania. Ponadto były to zagadnienia dotyczące 2021 roku, a nie 2020 roku, do którego przecież wotum zaufania powinno się odnosić, - kwestionowana Uchwała jest wyrazem jedynie politycznej oceny Burmistrza i nie ma związku z opracowanym Raportem o stanie Gminy. Uchwała w przedmiocie wotum zaufania może opierać się na ocenie działalności organu. Skoro tak, to ocena negatywna (działalności w 2020 roku) mogłaby uzasadniać nieudzielenie wotum zaufania. Takiej negatywnej oceny jednakże podczas debaty w sposób jednoznaczny nie sformułowano. - głosowanie wotum zaufania powinno dotyczyć organu, a nie samej osoby sprawującej urząd. Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi celem wykazania okoliczności wskazujących na przebieg procedury poprzedzającej podjęcie Uchwały oraz podjęcie Uchwały z naruszeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwijając zarzuty skargi podniósł, iż wadliwość Uchwały przejawia się przede wszystkim w braku jej uzasadnienia (spójnego z treścią rozstrzygnięcia). Skarżący wyjaśnił, iż nieudzielenie wotum zaufania nie zostało w ogóle uzasadnione. W protokole z sesji, we fragmencie dotyczącym niepodjęcia uchwały o udzieleniu wotum zaufania dla Burmistrza Miasta [...] w żaden sposób Rada nie odniosła się do uzasadnienia swojej decyzji, bowiem trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z ww. przepisem, w przypadku niepodjęcia przez Radę uchwały o udzieleniu wotum, z mocy prawa podejmowana jest uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania co skutkuje tym, że uchwała taka powinna zostać uzasadniona, nawet w sytuacji, kiedy nie przybrała materialnej formy. Skarżący podkreślił, że z Uchwały nie wynika negatywna ocena Raportu o stanie Gminy Miejskiej W. za 2020 rok, ani negatywna ocena Burmistrza. Podczas sesji Rady Miasta po przedstawieniu Raportu o stanie Gminy odbyła się debata, w której udział wzięli radni. Debata nie dotyczyła jednakże ściśle Raportu, radni w zdecydowanej części zadawali pytania dotyczące bieżącej i przyszłej działalności Gminy, bieżących problemów w tym między innymi spraw dotyczących ochrony środowiska, spraw klimatycznych, czy udostępnienia informacji publicznej. Uzasadnieniem negatywnej oceny pracy Burmistrza nie może być zatem przebieg samej debaty - z niej nie wynikają bowiem argumenty przemawiające za nieudzielaniem wotum zaufania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g. w przypadku, w którym radzie gminy nie uda się podjąć uchwały o udzieleniu m.in. burmistrzowi wotum zaufania bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy następuje automatyczne podjęcie uchwały o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania - wobec tego rada gminy nie przystępuję do kolejnego glosowania nad osobną uchwałą. W związku z tym mamy do czynienia z tzw. uchwałą negatywną, której skutek prawotwórczy wskazany jest wprost przepisami ustawy, nie jest to wobec tego wynik działalności rady gminy. Organ podniósł, iż w niniejszej sytuacji poddawana pod głosowanie była uchwała pozytywna tj. uchwała w sprawie udzielenia Burmistrzowi Miasta W. wotum zaufania. Oczywistym wobec tego jest, że przygotowany był projekt uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi Miasta W. wotum zaufania, a nie w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Wynika to wprost z art. 28aa ust. 9 u.s.g. Wprowadzenie konieczności uzasadnienia uchwały, której rada gminy wprost nie podejmuje, bowiem stanowi to skutek nieprzyjęcia uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania, doprowadziłoby do sprzecznych z prawem zabiegów prawnych oznaczających poddanie pod głosowanie uchwały w sprawie nieudzielania wotum zaufania, a to w świetle uprzednich wskazań jest niemożliwe. Oznaczałoby to podjęcie nowej inicjatywy uchwałodawczej, a więc konieczność sporządzenia kolejnego projektu uchwały, zaś zmiana porządku obrad zgodnie z art. 20 ust. 2 u.s.g. wymagałaby kolejnego glosowania - zaburza to tym samym charakter art. 28aa ust. 9 u.s.g. W świetle art. 28aa ust. 9 u.s.g. uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania nie poddaje się pod ponowne głosowanie, wobec tego ewentualny obowiązek uzasadnienia odnosić należy do projektu uchwały o udzielenie wotum zaufania, a takie uzasadnienie projekt zawierał i Skarżący tego nie kwestionował. Skoro zatem wolą ustawodawcy było automatyczne podejmowanie uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania w następstwie niepodjęcia uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania, to uznać należy, że ewentualny obowiązek uzasadnienia odnosi się do uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania. Należy wskazać, że przedmiotem głosowania jest tylko i wyłącznie uchwała o udzieleniu wotum zaufania i to ona zawiera uzasadnienie. Dalej organ wyjaśnił, że nie można się zgodzić ze Skarżącym, iż brak negatywnej oceny Raportu o stanie gminie oraz negatywna ocena działania burmistrza nie znajduje odzwierciedlenia w uchwale, ani w żadnym innym dokumencie. Następnie organ przytoczył wypowiedzi radnych z sesji Rady Miejskiej wyjaśniając, iż powyższe przytoczenie fragmentów Protokołu z sesji, który Skarżący dołączył do skargi, jednoznacznie wskazuje na niezdarność podniesionego zarzutu w zakresie braku wskazań co do negatywnej oceny Raportu o stanie gminy, a także negatywnej oceny Burmistrza. Radni w toku dyskusji wielokrotnie odnosili się do Raportu o stanie gminy. Należy wskazać, że sama dyskusja nie musi oznaczać odniesienia się "wprost" lecz może naturalnie odbywać się na zasadzie porównawczej. Ponadto organ wskazał, iż nie można zgodzić się z zarzutem, że głosowanie nie dotyczyło organu, a osoby sprawującej urząd. Konstruując skargę Skarżący sam używa stwierdzeń typu: ,J. B. - Burmistrz [...] jako organ wykonawczy gminy "w protokole sesji, we fragmencie dotyczącym niepodjęcia uchwały o udzielenie wotum zaufania dla Burmistrza [...]...". Na rozprawie w dniu [...] marca 2022 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał skargę oraz wskazał, iż uchwała jest wynikiem polityki i nie została wyczerpująco uzasadniona. Przewodniczący Rady Miejskiej podtrzymał wnioski z odpowiedzi na skargę wyjaśniając, iż zgodnie z najnowszym orzecznictwem NSA zaskarżenie uchwały w przedmiocie nieudziekenia wotum zaufania staroście nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego i orzeczenie to należy odnieść również do skargi na nieudzielanie wotum zaufania burmistrzowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego, oraz innych niż akty prawa miejscowego aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, iż w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz.U. z 2022 r., poz. 559, dalej "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego", co wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem. Interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżącego, a więc musi istnieć przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skoro niezbędną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Stosownie do art. 28aa ust. 1 u.s.g. wójt (Burmistrz) co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (ust. 2).Stosownie do ust. 4 rada gminy rozpatruje raport, o którym mowa w ust. 1, podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę. Jak stanowi ust. 5 w debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych. Według ust. 6 w debacie nad raportem o stanie gminy mogą zabierać głos mieszkańcy gminy. Zasady warunkujące powyższe zostały opisane w ust. 7 i 8 tego przepisu. Stosownie do ust. 9, po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy, rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi), wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Jak wskazał ustawodawca w art. 28aa ust. 10 - w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Z powyższych względów uznać należy, iż Skarżącemu jako osobie sprawującej funkcję burmistrza przysługuje interes prawny do zaskarżenia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. W tym miejscu wskazać należy, iż Sądowi jest znany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w postanowieniu [...] stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK [...], iż "uchwała w przedmiocie nieudzielenia Zarządowi Powiatu wotum zaufania, podjęta na podstawie art. 30a ust. 9 u.s.p., ma charakter intencyjny. Nie przesądza ona o odwołaniu organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki w sprawie oceny działalności zarządu powiatu w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie powiatu, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady powiatu i budżetu obywatelskiego (zob. art. 30a ust. 2 u.s.p.). Co za tym idzie, nie sposób uznać aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia Zarządowi Powiatu wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego będącego Starostą Powiatu, stosownie do treści art. 87 ust. 1 u.s.p.". Sąd nie kwestionuje powyższego poglądu, a jedynie wskazuje, iż dotyczy on innego stanu faktycznego i prawnego niż mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze, iż w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta, a sam wynik ewentualnego referendum nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Natomiast w przypadku uchwał w przedmiocie nieudzielenia Zarządowi Powiatu wotum zaufania, podjętych na podstawie art. 30a ust. 9 u.s.p., należy pamiętać, iż nieudzielenie przez radę powiatu wotum zaufania zarządowi powiatu jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu (art. 30 a ust. 10 u.s.p.). Ponadto należy mieć na uwadze, iż rada powiatu rozpoznaje sprawę odwołania zarządu z przyczyny, o której mowa w ust. 10, na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia zarządowi wotum zaufania. Rada powiatu może odwołać zarząd większością co najmniej [...] głosów ustawowego składu rady. Zatem odwołanie zarządu powiatu następuje w drodze uchwały, która może zostać następnie zaskarżona do sądu administracyjnego, a nie w drodze niezaskarżalnego do sądu administracyjnego referendum, jak w przypadku Burmistrza. Z powyższych względów brak jest podstaw do uznania, iż w przedmiotowej sprawie Skarżący nie legitymuje się interesem prawnym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, iż z art. 28aa ust. 9 zd. trzecie u.s.g. wynika, że zaskarżona uchwała zaistniała z mocy prawa, na skutek niepodjęcia przez Radę Miejską uchwały o treści poddanej pod głosowanie (o udzieleniu wotum zaufania). Z powyższego wynika, że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie konstrukcji, w której niepodjęcie jednej uchwały jest równoznaczne z podjęciem innej. Podkreślić należy, iż procedowanie nad pierwszą z nich wyczerpuje procedurę dla drugiej. W świetle obowiązujących przepisów nie zachodzi konieczność odrębnego procedowania nad uchwałą o nieudzieleniu wotum zaufania łącznie z jej odrębnym głosowaniem. Ustawodawca wskazał bowiem, że w pełni procedowana, łącznie z raportem o stanie gminy, ma być uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi wotum zaufania. Zdaniem Sądu tego rodzaju źródło uchwały nie wpływa jednak odmiennie na prawo do wniesienia na nią skargi do sądu administracyjnego, skoro pozostaje ona w obrocie prawnym, wywierając skutki równorzędne z podjęciem przez radę uchwały o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania. Tym samym zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała ma zatem charakter szczególny, gdyż, jak to się określa często w judykaturze, jej źródłem jest swoiste zaniechanie uchwałodawcze organu gminy, które nie powinno jednak być utożsamiane z jego bezczynnością (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 739/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Istnieje zatem swego rodzaju fikcja prawna, która wiąże się z zaistnieniem konkretnego skutku prawnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 302/19 i WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 213/21, CBOSA). Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Zanim raport o stanie gminy zostanie rozpatrzony podczas sesji rady gminy, musi on zostać przygotowany i przedstawiony przez wójta w terminie do 31 maja roku następującego po roku, którego dotyczy, o czym wprost stanowi przepis art. 28aa ust. 1 u.s.g. Rada gminy rozpatruje raport, o którym mowa w ust. 1, podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę (ust. 4). W debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych (ust. 5). W debacie nad raportem o stanie gminy mieszkańcy gminy mogą zabierać głos (ust. 6). Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi (burmistrzowi) wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi (burmistrzowi) wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi (burmistrzowi) wotum zaufania (art. 28aa ust. 9 u.s.g.). Omawiana regulacja określa szczegółowo etapy procedury rozpatrywania raportu o stanie gminy, gdzie głosowanie nad wotum zaufania dla organu wykonawczego stanowi ostatni jej etap. W orzecznictwie wskazuje się, iż wobec przyjętego w art. 28aa u.s.g. modelu procedowania, w tym wprowadzenia rozwiązania polegającego na "milczącym podjęciu uchwały" o nieudzieleniu wotum zaufania burmistrzowi, jedynym elementem pozwalającym potwierdzić to niezbędne powiązanie pomiędzy oceną raportu o stanie gminy (i dokonaną w powiązaniu z nim oceną działalności organu wykonawczego) a decyzją rady w sprawie udzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu, jest właśnie debata (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 739/21, CBOSA). Ocena prawidłowości przeprowadzonej w rozpoznawanej sprawie procedury głosowania nad wotum zaufania dla Burmistrza, a w konsekwencji legalności uchwały w tym przedmiocie, musi uwzględniać nie tylko literalne brzmienie poszczególnych przepisów art. 28aa u.s.g., ale też cel całej regulacji oraz wyraźnie ustanowione w tym artykule korelacje pomiędzy raportem o stanie gminy a instytucją wotum zaufania. Jedynie zatem w wypadku ścisłego powiązania wotum zaufania z rozpatrzeniem raportu o stanie gminy i merytoryczną oceną działalności burmistrza – co przejawia się właśnie w debacie nad raportem o stanie gminy – można mówić także o jakimkolwiek sensie kontroli sądowej uchwał podejmowanych w tym zakresie. Nie chodzi przy tym o kontrolę słuszności udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania, ale kontrolę prawidłowości warunków podjęcia uchwały w tym przedmiocie, tj. kontrolę procedury. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie procedura prowadząca do powstania z mocy prawa uchwały o nieudzieleniu Burmistrzowi Miasta W. wotum zaufania została zachowana. Dokumentem pozwalającym na powyższą ocenę jest protokół nr XXXVIII z sesji Rady Miasta, która odbyła się w dniu [...] lipca 2021 r., a którego wypis Skarżący załączył do skargi. Z protokołu tego wynika, że w porządku obrad uwzględniono debatę nad raportem o stanie Gminy oraz głosowanie nad uchwałą w przedmiocie udzielenia Burmistrzowi Miasta W. wotum zaufania (pkt 9), co miało miejsce przed głosowaniem na uchwałą w sprawie udzielenia Burmistrzowi absolutorium (pkt 11). Jak wynika z protokołu (str.2 wypisu z protokołu – k. 18 akt sądowych), Skarżący jako Burmistrz przedstawił raport o stanie Gminy. Po przedstawieniu raportu odbyła się debata nad raportem, podczas której w w pierwszej kolejności głos zabrał mieszkaniec W. , a następnie głos zabrali poszczególni radni (Przewodniczący R. J. Zadroga, A. T., K. P., N. P.). W tym miejscu wskazać należy, iż w trakcie debaty Burmistrz wielokrotnie zabierał głos odpowiadając na zadane pytanie czy też ustosunkowując się do poruszonych zagadnień. Warto w tym miejscu wskazać, iż przed głosowaniem nad uchwałą o udzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania Przewodniczący Rady zwrócił się do obecnych z pytaniem "kto z Państwa chciałby jeszcze zabrać głos w dyskusji?", a wobec braku pytań zarządził zakończenie debaty. W świetle zapisów protokołu, który jest obszerny, nie budzi wątpliwości Sądu, że radnym i Burmistrzowi umożliwiono zabranie głosu w ramach debaty nad przedłożonym raportem o stanie gminy, a więc wymóg przeprowadzenia dyskusji został zrealizowany. Ponadto wskazać należy, iż znajdująca się w protokole lista obecności radnych na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2021 r. potwierdza, że w posiedzeniu wzięło udział 16 członków z 21 osobowego składu Rady, wobec czego spełniony został ustawowy wymóg kworum do podjęcia uchwały. W wyniku głosowani za podjęciem uchwały o udzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania głosował 1 radny, 7 wstrzymało się od głosowania, a 8 głosowało przeciwko podjęciu uchwały. Obliczenie wyników głosowania implikowało twierdzenie, że Burmistrz nie otrzymał wotum zaufania, skutkiem czego było niepodjęcie uchwały o udzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania. Z kolei niepodjęcie uchwały o udzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania było równoznaczne z podjęciem uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia raportu o stanie Gminy. W kontekście powyższego nie ulega wątpliwości, iż sprawie przeprowadzono debatę nad raportem. Fakt, iż Skarżący czuje się nieusatysfakcjonowany jej wynikiem nie może prowadzić do odmiennej oceny. Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20, CBOSA), wskazuje się, iż nie da się zbudować normy odniesienia, z której wynikałoby, że zabranie głosu przez radnych w debacie nad raportem burmistrza jest konieczną przesłanką zgodności z prawem całej procedury, której zwieńczeniem jest uchwała w sprawie udzielenia burmistrzowi wotum zaufania. Wystarczające jest formalne spełnienie wymagań proceduralnych, tj. otworzenie dyskusji przed głosowaniem. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nawet brak zabrania głosu w debacie przez radnych nie stanowi przeszkody do uznania, że wymóg przeprowadzenia debaty został spełniony, skoro przewodniczący rady otworzył dyskusję nad raportem i zapytał, czy radni mają jakieś uwagi i pytania, jednak żadnych pytań i uwag nie zgłoszono. Skoro bowiem obowiązek radnego czynnego udziału w pracach rady, w tym poprzez aktywny udział w dyskusjach (debatach) nie jest prawnie sankcjonowany, nie można mówić o jakiejkolwiek sankcji prawnej za naruszenie tego obowiązku. W konsekwencji, brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem burmistrza o stanie miasta, nie może skutkować stwierdzeniem, że doszło do naruszenia procedury określonej w art. 28aa u.s.g., a zatem nie można również stwierdzić, aby uchwała rady gminy w przedmiocie udzielenia wotum zaufania była z tego powodu niezgodna z prawem. Ponadto odnosząc się do argumentacji skargi, iż debata nie dotyczyła Raportu i z protokołu nie wynika dlaczego radni ocenili go negatywnie w tym miejscu przytoczyć należy wypowiedzi mieszkańca i radnych, którzy zabierali głos w trakcie debaty. Jako pierwszy głos zabrał mieszkaniec, który w obszernej wypowiedzi zwrócił uwagę m.in. na fakt nie podlewania roślin, które zasadzono a to z uwagi na brak podpisanej umowy z wodociągami. Ponadto mieszkaniec zwrócił uwagę na nielogiczne działania władz w zakresie nasadzeń. Następnie na temat raportu wypowiedział się Przewodniczący Rady Miejskiej J. Z., który zwrócił m.in. uwagę, iż z raportu wynika, że "(...) w planowanym budżecie na 2020 rok deficyt w wysokości niemal [...] zł udało się zmniejszyć do [...] zł(...)". Przewodniczący wskazał, iż "(...) jest to zasługa Szanowni Państwo nas tutaj, mówię to jest zasługa Rady, dlatego, że Pan Burmistrz 26 listopada wyszedł z projektem uchwały o zwiększeniu emisji obligacji i tylko i włącznie na wniosek Wiceprzewodniczącego A. R. poparty przez radnych, ten deficyt nie został zwiększony, więc tutaj chciałbym zwrócić uwagę, że jest to fakt i na pewno nie zmienia to jakby tutaj znaczenia, że jest deficyt mniejszy, ale to Panie Burmistrzu, z całym szacunkiem jest to zasługa nas jako Rady, że ten projekt uchwały nie został podjęty, nie został przyjęty i ten deficyt faktycznie nie został zwiększony, a miał Pan takie zamiary - świadczył o tym projekt uchwały, który Pan skierował do Rady."(str. 10 wypisu z protokołu, k. 26 akt sądowych). Ponadto Przewodniczący w trakcie debaty zwrócił uwagę, iż niepokojąca jest sytuacja dotycząca "wydatków Gminy Miejskiej W., a te wydatki spadają, niestety wydatki majątkowe, czyli te wydatki inwestycyjne w porównaniu z rokiem 2019 to jest około 30% spadek wydatków inwestycyjnych. Na tym samym poziomie utrzymały się te wydatki całościowo oceniając, ale niestety strasznie wzrosły wydatki bieżące, wydatki bieżące, czyli związane z administracją, z wszystkimi kwestiami tutaj funkcjonowania miasta, kosztów funkcjonowania miasta. I z racji tego też właśnie, że to, że tabela bardzo dobitnie obrazuje to, jakie właśnie jak się kształtują te zmiany, jakie to są - 10% wzrostu wydatków bieżących itd. na przestrzeni ostatniego roku". Jako kolejna głos zabrała radna A. T. podnosząc, iż "odnosząc się do raportu o stanie Gminy W. za 2020 rok, pewnie nie zdziwię Państwa, jak odniosę się do aspektu związanego z czystym powietrzem. (...). Ja zwróciłam uwagę na aspekt związany z tym, że zdaniem Pana Burmistrza za rok 2020 wyróżnia najmniejszy chyba w historii naszego miasta, liczba dni z przekroczeniem stężenia pyłów Pm 10, których było zaledwie 16. Wnioskuję, że taka refleksja, czy też takie zdanie pojawiło się z uwagi na zamontowane czujniki WIOS na ulicy [...] pomiędzy blokowiskami, gdzie jak wiemy, nie ma prawa być tych zanieczyszczeń. Natomiast pewne aspekty na pewno można podkreślić i odczytać pozytywnie, jak dotacje na wymianę pieców. Natomiast moim zdaniem nadal kuleje wymiana starych urządzeń grzewczych w mieniu komunalnym, to pozostawia wiele do życzenia jako miastu z budżetem ponad [...] zł. Myślę, że mogliśmy zrobić więcej - informacje edukacje, propagowanie podstaw dotyczących czystego powietrza". Ponadto Radna zwróciła uwagę, iż "niepokojącym zjawiskiem było to, które się okazało w zeszłym roku i też jakby pączkowało przez kolejne miesiące, mianowicie pojawianie się takich pomysłów na formułowanie planów miejscowych, niejako ad-hoc pod konkretne inwestycje". Radny K. P. (str. 13 wypisu z protokołu, k. 29 akt sądowych) zwrócił zaś uwagę na "niedociągnięcia, braki informacyjne, które również wynikają, jak Państwo na pewno słyszycie, jak chociażby z dzisiejszej sesji Rady Miejskiej, związanej z przekazywaniem informacji, z informowaniem, z rzetelną analizą tego wszystkiego, co później ma być przekazane zarówno Radzie jak i mieszkańcom. (...) oraz że Burmistrz "powinien wskazywać, nie tylko opisywać pewne zdarzenia i mówić, że w tych obszarach jest super i w ogóle już nie ma o czym mówić, ale również wskazywać na minusy i kreować jakąś wizję na przyszłość. Tak niestety w tym raporcie tego nie ma, jest wiele punktów, dzisiaj bardzo trudnych w naszym mieście, przyznajmy - związanych można powiedzieć z bardzo szerokim katalogiem zadań samorządowych, one nie są tak naprawdę w żaden sposób brane pod uwagę, nie są, ani nie występuje jakaś próba naprawy, nie ma jakiegoś punktu odniesienia". Radny podniósł, iż chciałby "wyłuszczyć jeszcze pewne tematy, których nie znalazłem niestety w tym dokumencie, no właśnie spółki, nadzór właścicielski. Jeżeli chodzi o politykę odpadową, mamy problem, no mamy tak, dość spory, powstała specjalna komisja specjalny zespół no i co, no i nic. Z dokumentu się nie dowiadujemy, czy - jaka jest właśnie wizja Burmistrza, czy miasto będzie, nie wiem, może w przyszłości dopłacało do spółki, tak - jak będzie wyglądała, później właśnie struktura opłat za odpady. Czy są jakieś możliwości ewentualnie rozwiązania, jak to wyglądało właśnie w roku 2020 i jaka jest właśnie wizja na przyszłość?." Kolejny temat poruszony przez Radnego to kwestia wodociągów, a dokładnie ceny wody po modernizacji oczyszczalni. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, z protokołu wynika jakie zastrzeżenia i wątpliwości mieli Radni, którzy głosowali nad raportem. Natomiast rolą Sądu nie jest dokonywanie oceny czy w świetle głosów w debacie uprawnieni byli oni do głosowania w określony sposób. Natomiast fakt, iż pozostali radni nie zabrali głosu w debacie nie może skutkować uznaniem, że debata się nie odbyła. Odnosząc się natomiast do zarzutu całkowitego braku uzasadnienia uchwały wskazać należy, iż Sąd nie podziela prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, na które powołał się Skarżący w skardze, stanowiska, że omawiana uchwała musi zawierać uzasadnienie i jego brak stanowi o istotnym naruszeniu prawa, prowadzącym do stwierdzenia nieważności uchwały. Zdaniem Sądu jest to stanowisko zbyt daleko idące w szczególności jeżeli weźmiemy pod uwagę, iż uchwała powstaje z mocy prawa, a nie w wyniku głosowania radnych nad uchwałą o nieudzielaniu wotum zaufania. Zdaniem Sądu brak obowiązku sporządzania pisemnego uzasadnienia uchwały w sprawie wotum zaufania nie sprzeciwia się celowi przepisów wprowadzonych art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. Zdaniem projektodawców tych zmian, ich celem było zwiększenie udziału obywateli w procesie kontrolowania i funkcjonowania niektórych organów władzy samorządowej. Mieszkańcy gminy, jak wynika z art. 28aa ust. 6, 7 i 8 u.s.g., mogą bez przeszkód zapoznawać się z raportem o stanie gminy, jak również brać udział w debacie nad raportem. Ich głos może być brany pod uwagę przy udzielaniu (lub nieudzielaniu) przez radę gminy wotum zaufania w stosunku do organu wykonawczego. Obywatele gminy poprzez dostęp do informacji o stanie gminy i możliwość uczestnictwa w dyskusji mają więc zapewniony realny wpływ na funkcjonowanie jednostki samorządu terytorialnego. Nie mogą tylko brać udziału w głosowaniu przy podejmowaniu uchwał, gdyż to zostało zastrzeżone do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 14 u.s.g.). Rada gminy jest organem kontrolnym w stosunku do wójta gminy/burmistrza/prezydenta (art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g.), co zezwala na merytoryczną ocenę jego pracy i w sytuacji negatywnej oceny na podjęcie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Należy także podnieść, że zwiększenie uprawnień obywateli (mieszkańców gminy) w procesie kontrolowania i funkcjonowania niektórych organów władzy samorządowej przejawia się również w tym, że w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28aa ust. 10 zd. 1 u.s.g.). Jednocześnie jednak skutki przeprowadzenia takiego referendum obejmują nie tylko wójta gminy, ale i radę gminy. Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 741), jeżeli w ważnym referendum o odwołanie wójta, przeprowadzonym na wniosek rady gminy z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium, przeciwko odwołaniu wójta oddano więcej niż połowę ważnych głosów, działalność rady ulega zakończeniu z mocy prawa. W ten sposób eliminowane jest, bądź znacznie zmniejszone, ryzyko sprowadzenia instytucji z art. 28aa u.s.g. do narzędzia politycznej represji, pozbawionego merytorycznego uzasadnienia (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 956/20). Ponadto należy mieć na uwadze, iż w razie uznania, że istnieje obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały o nieudzielaniu organowi wykonawczemu wotum zaufania w istocie oznaczałby obowiązek wykazywania przez każdego z radnych, którzy nie głosowali za przyjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania, dlaczego głosowali w ten, a nie inny sposób. Ponadto Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego, iż głosowanie dotyczyło osoby sprawującej urząd, a nie organu. Odnosząc się do powyższego podnieść należy, iż z protokołu jednoznacznie wynika, że w toku sesji Rady odbyło się głosowanie nad przygotowanym projektem o udzieleniu wotum zaufania Burmistrzowi Miasta, a nie Skarżącemu J. B.. Z powyższych względów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut podjęcia uchwały z naruszeniem art. 28aa ust. 9 u.s.g. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.