II SA/Po 728/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w P. na zarządzenie pokontrolne W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 20 sierpnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie odpadów I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; II. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 20 sierpnia 2024r. nr [...], skierowanym do B. S. jako Dyrektora Zarządu "K." Sp. z o.o. w P. (dalej: "Skarżący", "Spółka"), W. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "Organ", "WWIOŚ"), na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2024 r" poz. 425 – dalej: "u.i.o.ś") oraz ustaleń kontroli działalności prowadzonej przez spółkę "K." Sp. z o. o. - kopalnia [...] przy ul. [...] w K. przeprowadzonej w dniach od 12 kwietnia 2024r. do 07 maja 2024 r., udokumentowanej protokołem kontroli Nr [...] zarządził: "Prowadzić działalność w zakresie przetwarzania odpadów zgodnie z zapisami posiadanej decyzji. Termin realizacji: na bieżąco. Wyznaczam termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 16 września 2024 r." W uzasadnieniu zarządzenia podniesiono, że w toku przeprowadzonej kontroli działalności prowadzonej przez Spółkę stwierdzono nieprawidłowość w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Podczas kontroli ustalono, że Spółka w dniach: 03 kwietnia 2024 r., 04 kwietnia 2024 r., 09 kwietnia 2024 r., 10 kwietnia 2024 r., 11 kwietnia 2024 r., 12 kwietnia 2024 r. przyjęła 42 transporty odpadów sklasyfikowanych pod kodem 17 05 04 - gleba i ziemia, w ilości 795 Mg. Przedmiotowa ziemia została wytworzona przez spółkę "S. " Sp. z o. o. w ramach prowadzonego procesu remediacji "ex-situ" historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Jak ustalono w ramach równolegle prowadzonej kontroli, zanieczyszczony grunt został przekazany bezpośrednio na teren zakładu w K. , bez poddania go żadnym procesom pozwalającym na usunięcie przedmiotowego zanieczyszczenia. Dalej zauważono, że Spółka posiada decyzję Marszałka Województwa W. z dnia 27 stycznia 2015 r. znak [...] z późniejszymi zmianami, zezwalającą na przetwarzanie odpadów o kodzie 17 05 04 w ramach rekultywacji terenu wyrobiska "K. I" w ilości 400 000 Mg/rok. W zakresie przetwarzania odpadów o kodzie 17 05 04 decyzje doprecyzowują, że proces przetwarzania ma być prowadzony przy pomocy odpadów obojętnych lub wydobytej w trakcie robót budowlanych niezanieczyszczonej gleby lub ziemi. Ponadto w zmianie decyzji z dnia 06 października 2020 r. znak [...] Marszałek Województwa W. w punkcie 11.7 niniejszej decyzji zobowiązał Spółkę : - do kontrolowania jakości odpadów pod względem zgodności faktycznego ich rodzaju , - odmowy przyjęcia odpadów w przypadku wątpliwości co do ich składu i właściwości, - przyjmowania odpadów pozbawionych wszelkich frakcji zanieczyszczających i innych materiałów niebezpiecznych oraz frakcji biodegradowalnych i złowonnych, - prawidłowego prowadzenia odzysku odpadów, zgodnie z warunkami określonymi w decyzji, w sposób niestanowiący zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi albo środowiska. Jak wynika z posiadanej przez Spółkę decyzji wraz z jej zmianami, Spółka zobowiązana jest do przyjmowania odpadów pozbawionych frakcji zanieczyszczających oraz prowadzenia odzysku w sposób niestanowiący zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi albo środowiska. Wbudowanie zanieczyszczonej gleby w teren rekultywowanego wyrobiska świadczy o tym, że Spółka nie dopełniła obowiązków nałożonych na nią posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, co stanowi naruszenie zapisów tej decyzji. Uwzględniając podane okoliczności, zarządzono jak wyżej. Spółka nie zgodziła się z powyższym zarządzeniem i pismem z dnia 18 września 2024 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając naruszenie: - art. 2, art. 7 i art. 45 Konstytucji RP; - art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - art. 45 oraz art. 10-12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 236) w zw. z art. 9a ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji. W motywach skargi podniesiono, że zaskarżone zalecenie pokontrolne nie precyzuje na czym miałoby polegać wymienione w uzasadnieniu rzekome naruszenie, ani też nie wskazuje, chociażby przykładowo, jakie w związku z tym należałoby podjąć działania. Organ ogranicza się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, sprowadzającego się w istocie do tego, że należy przestrzegać prawa. Już sam sposób sformułowania zalecenia pokontrolnego powinien być podstawą do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonego zarządzenia. Kwestia prawidłowego tj. dokładnego określenia stwierdzonego naruszenia oraz sposobu jego usunięcia ma w sprawie istotne znaczenie. Zarówno stwierdzone naruszenie jak i sposób usunięcia naruszenia nie mogą być opisane przy użyciu pojęć ogólnych, wieloznacznych, abstrakcyjnych, czyli takich które można odnieść do każdego stanu faktycznego i które przez to są nieweryfikowalne. Zauważono, iż zarządzenie pokontrolne wydawane jest "na podstawie ustaleń kontroli". Oznacza to, że nakazanie podmiotowi będącemu adresatem zarządzenia podjęcia określonych działań, musi być poprzedzone przeprowadzeniem kontroli zakończonej stosownym protokołem, w którym szczegółowo opisano stwierdzone naruszenia oraz sposób ich usunięcia. Protokolarnie ustalony stan faktyczny powinien następnie znaleźć się w uzasadnieniu zarządzenia po-kontrolnego a zarządzone nakazy odzwierciedlać stwierdzone uchybienia. Tymczasem uzasadnienie (ale nie sentencja) zaskarżonego Zarządzenia nawiązuje do tylko jednego naruszenia, stanowiącego "Wbudowanie zanieczyszczonej gleby w teren rekultywowanego wyrobiska...", co pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią protokołu kontroli, w którym wprost zostało stwierdzone, że "W widocznych masach zmiennych nie dało się stwierdzić zanieczyszczenia oraz tego, które z nich pochodzą z procesu remediacji prowadzonego przez firmę "S." ani które z mas przywiozła firma "T. " - transportujący odpady wytworzone przez "S.". Protokół kontroli expressis verbis konstatuje, że "nie dało się stwierdzić zanieczyszczenia", a zatem twierdzenie, jakoby nastąpiło "Wbudowanie zanieczyszczonej gleby w teren rekultywowanego wyrobiska..." pozostaje prima facie w sprzeczności z ustaleniami przeprowadzonej kontroli i zapisami odnoszącego się do niej protokołu. Jest to kolejna przyczyna, z powodu której zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie powinno być utrzymane w obrocie prawnym. Zarówno w protokole kontroli, jak i w zarządzeniu pokontrolnym organ - powołując się na treść zezwolenia - skupia się na tym, że Spółka przyjęła ziemię pochodzącą z procesu remediacji prowadzonego przez firmę "S.", którą przywiozła firma, "T.", i z czego dalej wywodzi naruszenie warunków zezwolenia. Jednakże przedmiotowe zezwolenie przy jakimkolwiek sposobie jego interpretacji, nic nie mówi o zakazie przyjmowania ziemi pochodzącej z remediacji prowadzonej przez jakąkolwiek firmę (w tym S., ani przywożonej przez firmę T., ani jakąkolwiek inną, natomiast tego, aby przyjęta przez Spółkę ziemia była zanieczyszczona nie stwierdzono - jak to wprost jest zapisane w protokole kontroli. Oznacza to, że treść Zarządzenia pokontrolnego pozostaje w prostej sprzeczności z treścią protokołu kontroli. W ramach kontroli przeprowadzonej w kopalni K. nie stwierdzono ani czym, ani w jakim stopniu miałaby być skażona przyjęta przez nią ziemia, aby stosownie do postanowień art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach można było przyjąć, iż doszło do skażenia substancjami niebezpiecznymi. Zauważono też, iż w ramach kontroli kopalni należącej do Spółki nie badano miejsc, z których spółka S. pobrała glebę, a następnie firma "T." przywiozła ją do kopalni K. , ani samej tej gleby. Związku z tym też nie bardzo wiadomo w jakim celu do protokołu z kontroli kopalni K. z dnia 7 maja 2024 r. jako załącznik nr [...] zostały załączone badania gruntu przeprowadzone przez firmę G. w 2019 i 2021 roku. Sam protokół kontroli spółki S., który ewentualnie by zawierał ustalenia skąd konkretnie pochodziłaby gleba dostarczona do kopalni w K. do protokołu kontroli Skarżącej nie został załączony, ani nie był podany do jej wiadomości. Zaskarżone Zarządzenie pokontrolne nie jest wydane, tak jak to stanowi art. 12 ust. 1 u.i.o.ś.: na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w jednostce organizacyjnej Spółki (kopalnia K. ), ale co najwyżej na podstawie ustaleń dokonanych poza kontrolą Spółki (w czym Spółka nie uczestniczyła i wyników tej kontroli nawet nie znała), albo - jeśli w ogóle nie ustalono, czy gleba ta pochodzi z miejsc skażonych, a przede wszystkim czy jest skażona - jedynie na podstawie samej dowolnej dedukcji kontrolera. Tak więc w obu tych przypadkach zaskarżone Zarządzenie jest wydane z naruszeniem art. 12 ust. 1 u.i.o.ś Organ w przeprowadzonym postępowaniu kontrolnym stosował zasadę domniemania złej woli podmiotu kontrolowanego i sprzecznego z prawem prowadzenia działalności gospodarczej i stosowania tej samej zasady oczekiwał również od Spółki wobec kontrahentów. W związku czym na niekorzyść Skarżącej rozstrzygnął tak wątpliwości faktyczne jak i prawne. Oznacza to również, że Organ naruszył ww. podstawowe zasady Prawa przedsiębiorców i nie wyłączone ze stosowania przepisy tej ustawy. W związku z tym należy dojść do wniosku, że postępowanie kontrolne, którego zwieńczeniem ma być skarżone zarządzenie pokontrolne nie było prowadzone zgodnie z zasadą bezstronności i w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej. Odpowiadając na skargę WWIOŚ wniósł o jej oddalanie w całości. Organ zauważył, że na teren wyrobiska w K. Spółka przyjmowała odpady sklasyfikowane pod kodem 17 05 04 pochodzące z procesu remediacji (nie prac budowlanych). Ze względu na fakt, że odpady pochodziły z terenu zdegradowanego, na którym prowadzona była remediacja, można było domniemać (nawet bez dostępu do badań gruntu), że grunt pochodzący z tych prac stanowi zanieczyszczoną glebę i ziemię. Brak realizacji zapisów posiadanej przez Spółkę decyzji oraz "przypomnienie" o wymogu działania zgodnie z jej zapisami zostało przywołane w zaskarżanym zarządzeniu pokontrolnym. Zaznaczono, że zacytowany przez Spółkę fragment protokołu stanowi jedynie część protokołu oględzin, w związku z powyższym rozpatrywanie wyrwanego z kontekstu fragmentu, który opisywał skarpę wyrobiska, na której: "widoczne były różne rodzaje mas ziemnych, nie było wizualnej różnicy pomiędzy nimi pozwalającą na wydzielenie poszczególnych transportów. W widocznych masach ziemnych nie dało się stwierdzić zanieczyszczenia oraz tego, które z nich pochodzą z procesu remediacji prowadzonego przez firmę "S." ani które z mas przywiozła firma "T." - transportujący odpady wytworzone przez "S.". Przytoczony fragment, jako część protokołu oględzin opisywał stan rekultywowanego wyrobiska. Inny w stosunku do naturalnego kolor mas ziemnych jest jedną z cech pozwalająca na określenie zanieczyszczenia tychże, natomiast nie jest cechą jedyną w takim przypadku, co potwierdzają wykonane przez wytwórcę odpadów badania - stanowiące załącznik nr [...] do protokołu kontroli [...]. W związku z powyższym brak wizualnej zmiany zabarwienia mas ziemnych nie wyklucza ich zanieczyszczenia, jak i samo stwierdzenie tego faktu zgodne jest ze specyfiką czynności kontrolnych, jakimi są wykonane oględziny. Wyjaśniono, że zarówno w protokole kontroli jak i w zarządzeniu pokontrolnym wskazano oraz opisano wykonane dla remediowanego terenu przy ul. [...],[...] w P. badania, w treści których określono poszczególne zawartości substancji powodujących ryzyko - skąd pochodziły wbudowywane masy ziemne. Zwrotno też uwag na brak podstaw do przedłożenia Spółce protokołu kontroli innej spółki. Według Organu nie ma przeszkód w wykorzystaniu ustaleń kontroli jednego podmiotu do kontroli innego podmiotu, który na podstawie tych ustaleń wymaga przeprowadzenia kontroli. Gospodarka odpadami stanowi zjawisko wielopodmiotowe, w którym obrót odpadami ma miejsce pomiędzy kilkoma podmiotami, w tym przypadku jedna z firm była wytwórcą odpadów, natomiast spółka K.1 Sp. z o. o. przyjmowała odpady do przetworzenia. Kwestia identyfikacji "miejsc skażonych" w ramach historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi jest regulowana przez przepisy Działu IV Ochrona powierzchni ziemi, w którym określono również wymogi jakie muszą spełniać wykonywane na takich terenach badania. Z tego względu wykonane przez firmę G. wyniki badań zostały załączone w postaci załącznika nr [...] do protokołu kontroli. Sam fakt "skażenia" wynika ze specyfiki procesu remediacji. Postępowania kontrolne prowadzone przez tut. Organ prowadzone są w oparciu o zebrany materiał dowodowy służący do obiektywnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Poczynione w trakcie kontroli ustalenia dotyczące przyjęcia na teren Kopalni w K. zanieczyszczonych mas ziemnych zostały wykonane w oparciu o dokumenty oraz czynności dopuszczone ustawami i przepisami wykonawczymi, na podstawie których wykonuje swoje zadania Inspekcja Ochrony Środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje . Skarga zasługuje na uwzględnienie. Tytułem wstępu wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) – przy czym jest poza sporem, że takimi aktami są m.in. zarządzenia pokontrolne wydawane przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska (zob. np. wyrok NSA z 02 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08 – wszystkie powołane uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W rozpoznanej sprawie przedmiotem takiej kontroli sądowej jest opisane powyżej zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego W. Inspektora Ochrony Środowiska z 20 sierpnia 2024 r. znak: [...] Zgodne z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 54 ze zm.), w zakresie m.in.: przestrzegania przepisów o ochronie środowiska (lit. a), przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska (lit. b) oraz przestrzegania przepisów ustawy o odpadach (lit. l). Wyżej wymienione zadania kontrolne wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska oraz upoważnieni przez nich inspektorzy Inspekcji (art. 9 ust. 1d u.i.o.ś.). Z art. 11 u.i.o.ś. wynika, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej, przy czym kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej (odpowiednio: kontrolowana osoba fizyczna) może wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji (art. 11 ust. 3 u.i.o.ś.). Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.i.o.ś na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a u.i.o.ś. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określającym ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego prowadzona być może wyłącznie pod względem jego legalności, czyli zgodności z prawem. Badanie legalności zarządzenia oznacza zasadniczo konieczność sprawdzenia, czy w świetle przepisów prawa i w ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy do jego wydania – zarówno w wymiarze prawnomaterialnym, jak i proceduralnym. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że przy ocenie legalności zarządzenia pokontrolnego organów Inspekcji Ochrony Środowiska nie mogą znaleźć wprost zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż takie zarządzenia nie są wydawane w trybie określonym w k.p.a. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko według którego do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o., nie stosuje się przepisów k.p.a., gdyż jest to postępowanie odrębne ( patrz m.in. wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r. o sygn. akt III OSK 5046/21 i powołane w nim orzecznictwo ). Możliwość skorzystania z gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., zaktualizuje się dopiero gdy w związku z naruszeniami wytkniętymi w zarządzeniu pokontrolnym lub na skutek jego niewykonania (niezastosowania się do zawartych w nim wskazań) zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z 8 marca 2022 r., III OSK 936/21). Trzeba jednak podzielić stanowisko, że okoliczność, iż do zarządzenia pokontrolnego nie znajdują wprost zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – a więc także jego art. 7, który nakazuje organom administracji publicznej dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego załatwianej sprawy – nie oznacza, że kwestia ta jest całkowicie wyłączona spod regulacji normatywnej. Dostatecznych kryteriów do oceny prawidłowości zaskarżonego zarządzenia dostarczają – oprócz wskazanych wyżej przepisów u.i.o.ś. – zasady konstytucyjne, w szczególności zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), a także z wyprowadzanymi z tej pierwszej, zasadami bardziej szczegółowymi, jak zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do stanowionego oraz stosowanego przez nie prawa. Powyższe oznacza, iż organy Inspekcji Ochrony Środowiska nie są całkowicie zwolnione z obowiązku rzetelnego wyjaśnienia przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego wszystkich prawnie istotnych okoliczności faktycznych danej sprawy. Taki obowiązek znajduje swoje źródło w przywołanych tu zasadach wynikających z Konstytucji RP. Organy wydając zarządzenie, muszą w uzasadnieniu wykazać, że działają w granicach prawa, z czego wynika, że jego rozstrzygnięcie nie może być arbitralne, czy też oparte na nieprawdziwych podstawach faktycznych. Prawidłowe zarządzenie pokontrolne musi zatem spełnić wymogi funkcjonalnie zbliżone do tych wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, według którego wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Wojewódzki sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego mogą być tylko ustalenia kontroli, prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli. Skoro zarządzenie pokontrolne musi opierać się na ustaleniach kontroli, to ustalenia te muszą być zawarte przynajmniej w protokole kontroli, a najlepiej także w tym zarządzeniu. Zatem protokół kontroli dokumentuje czynności kontroli oraz zawiera jej ustalenia, do których musi odnosić się zarządzenie pokontrolne. Ponadto zarządzenie pokontrolne stanowi spójną całość z protokołem kontroli i nie ma potrzeby powielania w zarządzeniu pokontrolnym szczegółowych kwestii zawartych w protokole kontroli (wyrok NSA z 19 września 2024 r., III OSK 438/23). W ocenie Sądu ustalenia faktyczne, które legły u podstaw wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia pokontrolnego nie zostały należycie udokumentowane w protokole kontroli , co rodzi istotne wątpliwości co do zgodności tego zarządzenia z wynikami kontroli. Zdaniem Organu wskazane w zarządzeniu pokontrolnym uchybienie Spółki polegało na przetwarzaniu odpadów niezgodnie z ustaleniami decyzji Marszałka Województwa W. z dnia 27 stycznia 2015 r. znak [...] z późniejszymi zmianami, zezwalającej Spółce na przetwarzanie odpadów o kodzie 17 05 04 w ramach rekultywacji terenu wyrobiska "K. I" w ilości 400 000 Mg/rok. W zakresie przetwarzania odpadów o kodzie 17 05 04 decyzje doprecyzowują, że proces przetwarzania ma być prowadzony przy pomocy odpadów obojętnych lub wydobytej w trakcie robót budowlanych niezanieczyszczonej gleby lub ziemi. Organ zauważył, iż Spółka odbierała za pośrednictwem spółki T. Sp z o.o. Sp. k. wytworzoną przez "S." Sp. z o.o. zanieczyszczony ziemię. Organ zauważył, iż firma "S." ramach prowadzonego procesu remediacji "ex-situ" historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi na działkach zlokalizowanych w P. ul. [...],[...] wytworzyła ziemię która została następnie przekazana Spółce i przetworzona na terenie ww. wyrobiska w K. . Sąd uznał, iż w protokole kontroli, w tym w załączonej do niego dokumentacji, nie zostało należycie udokumentowane, iż nawieziona na teren wyrobiska w K. ziemia, wytworzona przez S." Sp. z o.o. była zanieczyszczona. O ile nie budzi wątpliwości, iż Spółka przyjęła i przetworzyła na terenie ww. wyrobiska ziemię pochodzącą ( wytworzoną) od spółki "S." to brak jest dokumentu potwierdzającego, iż ziemia ta była zanieczyszczona i nie spełniała wymogów określonych w decyzji Marszałka Województwa W. z dnia 27 stycznia 2015 r. znak [...] z późniejszymi zmianami. W protokole kontroli wskazano (w oparciu protokół oględzin przeprowadzonych w dniu 12 kwietnia 2024 r.), iż na terenie robót rekultywacyjnych prowadzonych w wyrobisku w K. w widocznych masach ziemi nie dało się stwierdzić zanieczyszczeń oraz tego, które z mas ziemi pochodziły z procesu remediacji prowadzonego przez spółkę "S." ani, które zostały przywiezione przez firmę "T." od spółki "S.". Z protokołu wynika też, iż Szef Produkcji skarżącej Spółki oświadczył, iż nie otrzymał informacji o pochodzeniu odpadów z remediacji, a jedyną informację o pochodzeniu odpadów stanowisz karty przekazanych odpadów. Spółka o możliwości zanieczyszczenia przyjętej ziemi dowiedział się dopiero w czasie kontroli. Z załączonego do protokołu zestawienia kart przekazania odpadów przez firmę "S.", określono kod odpadu 17 05 04, a więc zgodny z kodem określonym w posiadanym przez Spółkę zezwoleniu. Z powyższych ustaleń, oświadczeń i dokumentów nie można wyprowadzić wniosku, iż przyjęta i przetworzona przez Spółkę ziemia, pochodząca od spółki "S." była zanieczyszcza. Do protokołu kontroli nie dołączono natomiast żadnego dokumentu potwierdzającego tę okoliczność, chociażby pozyskanego w toku kontroli równoległej, o której wspomina Organ w protokole kontroli, przeprowadzonej w "K." Sp. z o.o. W ocenie Sądu takiego dokumentu nie stanowi załącznik nr [...] protokołu kontroli tj. wyniki badań zawartości substancji ropopochodnych i metali ciężkich przeprowadzonych przez G. . Z dokumentu tego nie wynika bowiem gdzie dokładnie zostały pobrane próbki gruntu – wskazano jedynie że punkty badawcze zlokalizowane są w rejonie ulic [...] w P.. Według WWIOŚ spółka "S." wytwarzała zanieczyszczoną ziemie, w ramach procesu remediacji, z terenu przy ul. [...],[...]. Natomiast z załączonych do protokołu kontroli wyników badań, nie wynika jednoznacznie, iż próbki zostały pobrane z tej dokładnie lokalizacji. W oparciu informacje wynikające z tych wyników badań gruntu nie można zatem bez jakiejkolwiek wątpliwości ustalić, iż dotyczą one gruntów położnych na terenie, z którego "S." pozyskiwała ziemie, która następnie trafiała na wyrobisko pokopalnianie rekultywowane przez skarżąca Spółkę. Te dokumenty jak też inne dokumenty załączone do protokołu kontroli nie potwierdzają istotnej w rozpoznawanej sprawie okoliczności faktycznej, która legła u podstaw zaskarżonego zarządzenie pokontrolnego tj. przyjmowania i przetwarzania przez skarżąca Spółkę zanieczyszczonej ziemi, niezgodnie z posiadanymi przez tę Spółkę zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. Jak wskazano wyżej podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego mogą być tylko ustalenia kontroli prawidłowo udokumentowanie w protokole kontroli. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszym przypadku. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie odpowiadało tym samym standardom wynikającym z zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasady legalizmu określonych w art. 2 i 7 Konstytucji RP. Z tych tez przyczyn Sąd uchylił zaskarżone zarządzenie na podstawie 146 § 1 P.p.s.a. Sąd nie podzielił przy tym zarzutów skargi odnoszących się do zbyt ogólnego opisu stwierdzonego przez WWIOŚ naruszenia oraz działań jakie Spółka winna podjąć w związku tym naruszeniem. Z treści zarządzenia jak też jego uzasadnienia wynika jednoznacznie, iż w ocenie WWIOŚ uchybienie Spółki polegało na przyjmowaniu i przetwarzaniu zanieczyszczonej ziemi, co stanowiło naruszenie postanowień wskazanej tam decyzji Marszałka Województwa W. z 27 stycznia 2015 r. ze zm. Organ wskazał, iż Spółka winna zaniechać działań niezgodnych z zapisami tych decyzji. O kosztach postępowania, na które składa się kwota wpisu od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).