II SA/Po 734/22

Dnia 2 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2023 roku sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Wojewody z dnia 12 sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę. Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) postanowieniem z dnia 13 maja 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 152 §1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 poz. 735 dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 15 02.2022r. Pana R. K. odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji własnej [...] z dnia 12.08.2021 r. [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę budynku garażowego trzystanowiskowego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] [...] w P. dz. [...], ark. [...] obręb P., wydanej dla Wspólnoty Mieszkaniowej [...] [...]. Motywując rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu 12 sierpnia 2021r. decyzją nr [...] znak: [...] udzielił pozwolenia na rozbiórkę budynku garażowego trzystanowiskowego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...] obręb P.). R. K. (dalej jako skarżący lub strona) pismem z dnia 15 lutego 2022r. wniósł o wznowienie postępowania oraz o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. Pismem z dnia 24.02.2022r. organ wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentu potwierdzającego datę w jakiej dowiedział się o wydanej decyzji pozwolenia na rozbiórkę, a także do przedłożenia dokumentów (prawa własności nieruchomości - przy złożeniu wniosku w imieniu własnym lub dokumentu potwierdzającego prawo do reprezentowania wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] [...]) oraz o wskazanie konkretnych danych nieruchomości (działek), której jest właścicielem/współwłaścicielem (nr działki, arkusz, obręb). Po otrzymaniu pisma w odpowiedzi na powyższe wezwanie i uzupełnienia dokumentów z wnioskodawcę (na wezwanie z dnia 24.02.2022r.) w dniu 9.03.2022r., organ postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2022r. wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie oraz pismem z tego samego dnia wezwał wnioskodawcę o przedłożenie dokumentów potwierdzających prawo własności dla działki nr ew. [...], ark. [...], obręb P. przy ul. [...] [...] lub wskazanie podstawy do objęcia stroną postępowania przedmiotowej sprawie. Prezydent stwierdził, że skarżący w wyznaczonym terminie nie przedstawił dokumentów potwierdzających prawo własności dla ww. działki oraz nie podał podstawy prawnej do objęcia stroną w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 152 §1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ wyjaśnił, że w toku postępowania o wydanie decyzji nr [...] udzielono pozwolenia na rozbiórkę budynku garażowego trzystanowiskowego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] [...] w P.. Organ dokonał oceny pod kątem spełnienia przez inwestycję wymogów określonych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustalając krąg stron w tym postępowaniu organ przeanalizował obszar oddziaływania inwestycji. Wyznaczając obszar oddziaływania przedmiotowego obiektu, uwzględnił nie tylko usytuowanie obiektu w odniesieniu do sąsiednich działek, ale i sposób zagospodarowania terenu inwestycji oraz terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Mając na uwadze powyższe uwarunkowania, organ ocenił, że prawidłowo ustalono krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na rozbiórkę. Prezydent stwierdził, że podniesione przez skarżącego okoliczności braku udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę w charakterze strony nie mogą zostać uznane za takie, które wyczerpują dyspozycję art. 152 §1 k.p.a. i prowadzą do uwzględnienia ich wniosku (por. wyrok WSA z dnia 21.12.2016r. sygn. II SA/Ke 852/16). Brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., jednakże wznowienie z tej przyczyny następuje niezależnie od tego, czy brak udziału strony wywarł wpływ na treść decyzji, czy też nie. R. K. wniósł zażalenie na ww. postanowienie wskazując, że wstrzymanie wykonania decyzji udaremni inwestorowi dalsze działania dewastacyjne w obrębie podwórka oraz skłoni go do przywrócenia funkcji miejsca takiej, jaką ono posiadało dotychczas- miejsca dla samochodów. Inne przeznaczenie tego miejsca nie było na żadnym etapie konsultowane ze skarżącym. Domaga się zobowiązania inwestora aby zapewnił w podwórzu miejsce do parkowania. Ponadto postanowienie zostało skierowane do Wspólnoty Mieszkaniowej, która zdaniem skarżącego jest podmiotem nieistniejącym. Wojewoda postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2022 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta P.. Wojewoda stwierdził, że W dniu 13 maja 2022 r. organ wydał zaskarżone postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ przywołał art. art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W ocenie organu odwoławczego, Prezydent Miasta P. wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Wojewoda wywiódł, że rozpatrywana sprawa dotyczy pozwolenia na rozbiórkę budynku garażowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w P.. Inwestor złożył wniosek o pozwolenie na rozbiórkę, podpisany przez osobę reprezentującą wspólnotę mieszkaniową - N. S.. Fakt istnienia wspólnoty potwierdza wpis na stronie Głównego Urzędu Statystycznego (https://wyszukiwarkaregon.stat.gov.pl). Działka nr [...], objęta pracami rozbiórkowymi, stanowi własność Miasta P.. Inwestor przedłożył zgodę właściciela z 6 lipca 2021 r. na rozbiórkę budynków garaży znajdujących się na ww. działce (udzieloną w imieniu Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P., reprezentującego Miasto P.). Ponadto w piśmie z 15 kwietnia 2021 r., znak sprawy: [...], adresowanym do inwestora, Urząd Miasta P., Wydział Gospodarki Nieruchomościami, wyraził zgodę na dysponowanie ww. nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm. zwanej dalej pr. bud.). Z planu sytuacyjnego, umieszczonego w projekcie rozbiórki, wynika, że rozbierany budynek był usytuowany w odległości mniejszej niż 1 m od granicy z sąsiednią działką nr [...] (jej właścicielem jest również Miasto P.). Decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę otrzymali (jako strony postępowania): inwestor, Miasto P. - Wydział Gospodarki Nieruchomościami, Zarząd [...] Zasobów Lokalowych Sp. z o.o. Po wznowieniu postępowania organ był zobowiązany zbadać, czy wnioskodawca może zostać uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę. W oparciu o wyjaśnienia R. K. i dokumenty przekazane przez organ I instancji ustalono, że R. K. posiada udział w nieruchomości wspólnej, związany z własnością lokalu, w zakresie działek nr [...],[...] oraz [...], ark. [...] obręb P.. Wojewoda podkreślił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby R. K. mógł zostać uznany za stronę. Nie stwierdzono, aby postępowanie, zakończone wydaniem decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, miało wpływ na prawa R. K., w szczególności na sposób wykonywania przez niego prawa własności. Nie wykazał on legitymacji do ingerowania w postępowanie dotyczące obiektu i nieruchomości, do których nie posiada żadnego tytułu prawnego. Zdaniem organu niezadowolenie wyrażane z powodu rozbiórki i możliwości zmiany sposobu zagospodarowania terenu nie zostało poparte przepisami prawa materialnego, które miałyby dotyczyć przedmiotowej sprawy. Zastrzeżenia R. K. mogą być oceniane jedynie w kontekście interesu faktycznego, który jednak nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Uwagi w sprawie prac rozbiórkowych winny być w pierwszej kolejności kierowane do właściciela obiektu, który wyraził zgodę na ich przeprowadzenie. Wojewoda zgodził się z Prezydentem, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę w wyniku wznowienia postępowania. Wobec czego utrzymał w mocy postanowienie z dnia 13 maja 2022 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. K. podał, że wyburzenie obiektu jest tożsame z przebudową terenu, na którym dany obiekt występował. Inwestycja polegająca na wyburzeniu terenem budowy obejmowała przyległą część podwórza nie będącą tylko dz. nr [...]. Roboty budowlane spowodowały wgłębienia na części jezdnej podwórza oraz objęły swym zakresem demontaż płytek chodnikowych (kilka m2). Roboty przeprowadzone chaotycznie z naruszeniem samej decyzji. Skarżący stwierdził, że samo wyburzenie garaży było słuszne, lecz niepotrzebnie wyburzono podstawę betonową garaży, gdyż mogła spełniać funkcję parkingową. Wstrzymanie wykonania decyzji jest konieczne z powodu wydania jej na rzecz podmiotu nieistniejącego tj. Wspólnoty Mieszkaniowej. Zarzucił, ze inwestor nie miał tytułu prawnego do nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 24 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że podtrzymuje skargę, zaskarża decyzję Wojewody z dnia 12 sierpnia 2022 r. w całości, podnosząc zarzut naruszenia art 32 ust. 4 pkt 2 pr. bud. polegające na błędnym przyjęciu, że treść oświadczenia z dnia 15 kwietnia 2021 r. może stanowić dokument spełniający kryteria oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy wydane oświadczenie zawiera szereg warunków, które powodują jego nieważność (nieskuteczność). W ocenie pełnomocnika oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało wydane pod warunkiem tj. zostało to uzależnione od poniesienia przez Wspólnotę kosztów rozbiórki bez ubiegania się o ich zwrot od Miasta, podczas gdy zgoda udzielona w trybie art 32 ust. 4 pkt 2 pr. bud. nie może być warunkowa.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Jak wynika z akt sprawy R. K. jest mieszkańcem i współwłaścicielem nieruchomości, z której możliwy jest dostęp na podwórko, gdzie zlokalizowany był garaż. Na etapie rozstrzygania niniejszej sprawy, co wynika z twierdzeń samego skarżącego, przeprowadzono już roboty rozbiórkowe. Skarżący domagał się wznowienia postępowania powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym rozbiórki. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie nie są jednak ani przesłanki dotyczące wznowienia postępowania, ani nawet samo pozwolenie na rozbiórkę, lecz postanowienie wydane w trybie art 152 § 1 k.p.a. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 12 sierpnia 2021 r. nr [...]. Zgodnie z powołanym przepisem organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jak wskazuje się w orzecznictwie wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek wyjątkowy, stosowany, gdy zgromadzone dokumenty wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Dla zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. nie wystarcza samo stwierdzenie, że w odniesieniu do konkretnej decyzji możliwe jest wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Na zaistnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania mają wskazywać okoliczności sprawy. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. powinno być dostatecznie duże, to znaczy umożliwiające stwierdzenie takiego stanu sprawy, bez konieczności przeprowadzenia szczegółowej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania, jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2021 r., VII SA/Wa 550/21). W ocenie Sądu organy dysponowały wystarczającym materiałem dowodowym, by zająć stanowisko w sprawie. Jest ono prawidłowe, jako że opisana w art. 152 k.p.a. instytucja prawna ma charakter wyjątkowy, ingerujący w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Wskazać trzeba, że to głównie inwestor ponosi ryzyko ewentualnych skutków robót, które wykona w trakcie sporów i prowadzonych postępowań, gdyby faktycznie doszło do nieprawidłowości stwierdzonych np. w wyniku wznowienia postępowania udzielającego pozwolenie na rozbiórkę. Skarżący nie przedstawił takich argumentów, które świadczyłyby o tym, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Stanowisko skarżącego w toku postępowania świadczyło o tym, że legitymuje się on jedynie interesem faktycznym, a nie prawnym w sprawie. Samo zainteresowanie przedmiotem postępowania, czy nawet wyrażanie sprzeciwu względem inwestycji nie mogło doprowadzić do wstrzymania wykonania decyzji. Podkreślenia wymaga, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy garaż. Jak już wcześniej wskazano tryb określony w art. 152 § 1 k.p.a. uzależnia możliwość wstrzymania wykonania decyzji od tego, że okoliczności sprawy wskazywać będą na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organy obu instancji takich okoliczności się nie dopatrzyły, a sam skarżący również skutecznie ich nie przywołał. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika zawartym w piśmie procesowym z dnia 24 stycznia 2023 r. rozważania dotyczące zawarcia warunku w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane również nie stanowiły takiej okoliczności, skoro w toku sprawy badana była kwestia uznania skarżącego za stronę postępowania jako przesłanki do jego wznowienia. Rozważania pełnomocnika nie dotyczyły istoty niniejszego postępowania, którego przedmiotem była ocena zasadności odmowy wstrzymania wykonania decyzji, lecz stanowiły polemikę z udzielonym pozwoleniem na rozbiórkę, które- jak już wyżej wskazano- nie podlegało ocenie Sądu w niniejszej sprawie. Niezasadny był więc zarzut naruszenia przez organ art. 32 ust. 4 pkt 2 pr. bud. Co więcej zasadność wydanych w sprawie rozstrzygnięć potwierdza fakt, że Prezydent Miasta P. mimo wznowienia postępowania w sprawie, odmówił uchylenia decyzji własnej (zob. decyzja z dnia 17 maja 2022 r. nr [...], utrzymana w mocy przez Wojewodę z dnia 12 sierpnia 2022 r. nr [...]). Podstawą był brak interesu prawnego skarżącego. Tym samym w sprawie wykazano, że nie istnieje okoliczność przemawiająca za wstrzymaniem wykonania decyzji ostatecznej. Nie jest rzeczą tut. Sądu rozstrzygać poza granicą skargi, czy decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę jest prawidłowa. W ocenie Sądu wywiedziona przez R. K. skarga stanowiła jedynie polemikę niezadowolonej strony z oceną dokonaną w ww. postanowieniu, lecz nie mogła doprowadzić do jego wzruszenia. Sąd podziela ocenę organów, która w zaskarżonych rozstrzygnięciach została wystarczająco umotywowana (art 107 § 3 k.p.a.), że nie było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.