II SA/Po 738/19

Dnia 26 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 roku sprawy ze skargi R. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postepowania administracyjnego oddala skargę Starosta [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. o zatrzymaniu R. I. (dalej: skarżącemu) uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii: B, nr [...], wydane na druku [...] przez [...], do czasu ustania przyczyny zatrzymania. Nadto, organ zatrzymał skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii: B, nr [...] wydane przez [...], do czasu ustania przyczyny zatrzymania. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności i zażądał zwrotu prawa jazdy kategorii: B, nr [...] do depozytu tut. urzędu w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszej decyzji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ wskazał, że w dniu [...] czerwca 2016 r. wydał decyzję [...] o zatrzymaniu prawa jazdy skarżącego, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności i zażądano zwrotu prawa jazdy. W dniu [...] listopada 2017 r. wpłynęło do urzędu pismo z Komendy Wojewódzkiej w [...], w którym Komenda poinformowała, iż w punkcie 4 wniosku o skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, w miejscu podanego przez Komendę numeru [...] winien być numer [...] W dniu [...] listopada 2017 r. Starosta [...] wydał postanowienie o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr. [...] o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało ww. postanowienie w mocy. W dniu [...] listopada 2018 r. wpłynął do organu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA/Po [...] z dnia [...] września 2018 r. uchylający postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Organ wskazał, że do dnia [...] grudnia 2018 r. skarżący nie zwrócił prawa jazdy. WSA w swym wyroku uznał, że powołanie w decyzji Starosty [...] błędnego numeru dokumentu prawa jazdy nie może być uznane za oczywistą omyłkę, w związku z czym nie może zostać sprostowane postanowieniem organu wydającego decyzję. Zdaniem WSA błędne oznaczenie prawa jazdy skarżącego nie miało oznak oczywistości, ale było skutkiem niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego przez organ I instancji. Biorąc pod uwagę orzeczenie WSA w Poznaniu z dnia [...] września 2018 r. sygn. akt II SA/Po [...] oraz okoliczności, że o prawidłowym numerze dokumentu prawa jazdy skarżącego organ powziął informację z Wojewódzkiej Komendy Policji w [...] dnia [...] listopada 2017 r. czyli po wydaniu i uprawomocnieniu się w dniu [...] sierpnia 2016 r. decyzji, zaistniały przyczyny do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Istnienie okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem wadliwej decyzji ostatecznej i wydaniem orzeczenia rozstrzygającego sprawę administracyjną co do istoty. Organ wskazał również, że ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, które mogą być narażone wskutek wielokrotnego przekroczenia przez skarżącego przepisów ruchu drogowego, decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności i zażądał zwrotu prawa jazdy. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, zaskarżając ją w zakresie punktów 2, 3 i 4, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, Kolegium wskazało, że decyzja wydana została po wznowieniu postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Postępowanie to ma charakter nadzwyczajny, a zatem przed dokonaniem merytorycznej oceny decyzji należy ocenić, czy zaistniały przyczyny uzasadniające zastosowanie tego trybu postępowania. Jak stanowi art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W ocenie Kolegium, decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] o zatrzymaniu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B - dokument nr [...], druk nr [...], wydany przez [...] do czasu ustania przyczyny zatrzymania, nie jest decyzją ostateczną. Ze stanu faktycznego sprawy wynika bowiem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 967/17 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Po uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] istnieje odwołanie skarżącego, które Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpozna w trybie II instancji. Skoro na dzień rozpatrywania sprawy przez Kolegium decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] nie ma przymiotu ostateczności, nie jest możliwe zastosowanie w stosunku do niej trybu wznowienia postępowania, stosowanego wyłącznie w odniesieniu do decyzji ostatecznych. W tej sytuacji zaskarżona decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], wydana w trybie wznowienia postępowania, nie mogła się ostać w obrocie prawnym a postępowanie wznowieniowe jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Kolegium wskazało nadto, że nawet gdyby decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] była decyzją ostateczną i to i tak Starosta [...] nie byłby właściwy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją, albowiem w myśl art. 150 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Kolegium zwróciło również uwagę na to, że wznowienie postępowania nastąpiło w tym samym dniu co wydanie decyzji. Wznowienie postępowania zgodnie z art. 149 k.p.a. służy do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Strona nie miała więc możliwości czynnego udziału w postępowaniu wznowionym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. Skarżący, pismem z dnia [...] lipca 2019 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając jej obrazę przepisów postępowania - art. 127 § 1 i art. 128 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości (w tym również co do punktu 1) w sytuacji, gdy strona postępowania zaskarżyła ją tylko w części (tj. co do punktów 2, 3 i 4). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. W rozpoznawanej sprawie, organ I instancji, wznowił postępowanie w sprawie zatrzymania skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami i orzekł w tym przedmiocie co do istoty sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dostrzegło jednak, że wznowienie postępowania nastąpiło mimo, że decyzja organu I instancji nie była ostateczna a nadto, z naruszeniem przepisów o właściwości organów. W ocenie Sądu, stanowisko Kolegium jest częściowo słuszne. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.), w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie uznać należy, że w chwili w której wznowiono postępowanie, sprawa była zakończona decyzją ostateczną Wskazać bowiem należy, że skarżącemu, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. zatrzymano uprawnienia do kierowania pojazdami, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. Stwierdzić więc należy, że administracyjny tok instancji w tej sprawie został wyczerpany. Należy jednak zwrócić uwagę, że w orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, że uruchomienie i przeprowadzenie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego z urzędu, po wszczęciu postępowania przed sądem administracyjnym, może się odbyć tylko w ramach trybu określonego w art. 54 § 3 p.p.s.a., tj. samokontroli, oraz ewentualnie trybu wskazanego w art. 117 § 1 p.p.s.a., tj. mediacji. Są to jedyne dopuszczone przez ustawodawcę drogi ingerencji przez organ w postępowanie przed sądem administracyjnym (por. B. Dauter: Postępowania nadzwyczajne a wszczęcie postępowania sądowego /w:/ Metodyka pracy sędziego..., s. 208-209, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt: II GPS 1/17). Już więc z tej przyczyny, że w chwili wznowienia postępowania administracyjnego, postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2017 r. (utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2016 r.), było w toku, gdyż wyrok wydany w sprawie II SA/Po 967/17 nie był prawomocny, było wadliwe. Zgodzić się nadto należy z dostrzeżoną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadą decyzji wznowieniowej, w postaci wydania jej z uchybieniem przepisów o właściwości. Zgodnie bowiem z art. 149 k.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Zgodnie natomiast z art. 150 § 1 k.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W rozpoznawanej sprawie, decyzja organu I instancji w przedmiocie zatrzymania skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami z dnia [...] czerwca 2016 r. została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. Wobec powyższego, organem, który wydał rozstrzygnięcie w ostatniej instancji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. To Kolegium było więc organem właściwym w przedmiocie wznowienia postępowania. Z uwagi na etap postępowania na jakim zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium z dnia [...] czerwca 2019 r., tzn. etap postępowania odwoławczego, gdzie nie stosuje się sankcji nieważności (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt: I OSK 221/10, LEX nr 745180), treść rozstrzygnięcia Kolegium uznać należy za słuszną. W przypadku bowiem, gdy organ odwoławczy ustali w toku postępowania, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji dotknięta jest wadą nieważności z powodu wydania jej z naruszeniem przepisów o właściwości, może jedynie uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie w pierwszej instancji. Odnosząc się do treści wniesionej skargi, Sąd wskazuje, że chybionym jest założenie, na którym oparto przedstawione w niej zarzuty, że Kolegium jest związane granicami odwołania. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość, ale i powinność ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji. Słusznie podkreśla się w orzecznictwie, że dla uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, orzeczenia.nsa.gov.pl.). Taki model postępowania administracyjnego przesądza o tym, że organ odwoławczy nie jest związany zakresem żądania zawartego w odwołaniu i nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie, lecz obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie, dokonując merytorycznej i prawnej oceny całej decyzji, która powinna spełniać wymogi przewidziane art. 107 k.p.a. Z przyjętej przez kodeks postępowania administracyjnego konstrukcji odwołania i zakresu kompetencji organu odwoławczego wynika, że nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu pierwszej instancji, nie można przyjmować automatycznie, iż w pozostałej, niezaskarżonej części decyzja ta staje się ostateczna. Organ odwoławczy, nie będąc związany granicami i podstawami odwołania, może a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nieobjętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Jedyne ograniczenie, które wprowadził ustawodawca dla organu odwoławczego, zawarte jest w art. 139 k.p.a. (zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się). Zaakceptowanie odmiennego stanowiska oznaczałoby przyjęcie sprzecznej z kodeksem postępowania administracyjnego zasady związania organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem, a tym samym bezpodstawne ograniczenie kompetencji organu odwoławczego do kontroli decyzji w zaskarżonej części, nie zaś do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2009 r., I OSK 218/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe, Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że organ odwoławczy nie może wykroczyć poza granice odwołania. Dodać można, że sprawa objęta skargą jest wręcz akademickim przykładem sprawy, w której organ odwoławczy powinien był orzekać poza granicami odwołania. Skarżący zakwestionował w swym odwołaniu od decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] punkty 2, 3 i 4. Punkty te są tymczasem w istocie rozstrzygnięciem integralnym z punktem 1 decyzji objętej odwołaniem. Należy pamiętać, że Starosta orzekając dnia [...] grudnia 2018 r. działał na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a ten nakazuje organowi wydać jedną decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej (wzruszanej w postępowaniu wznowieniowym) oraz zarazem (obowiązkowo) o rozstrzygnięciu co do istoty sprawy. Przywołane wyżej punkty decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. zostały w niej wyodrębnione zapewne dla przejrzystości, natomiast nie powinno budzić wątpliwości, że składają się one na jedno i niepodzielne rozstrzygnięcie wznowieniowe z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (punkt 1 – uchylenie, punkty 2-4 – orzeczenie co do istoty). Jeżeli uwzględnić żądanie skarżącego i wyeliminować z obrotu tylko punkty 2-4 decyzji, decyzja z dnia [...] grudnia 2018 r. uzyskałaby kuriozalny i niemający umocowania, a wręcz rażąco naruszający art. 151 k.p.a. kształt. Podsumowując Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Kolegium z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] jest prawidłowa. Decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] należało uchylić, a postępowanie pierwszoinstancyjne (wznowieniowe) umorzyć, gdyż dotyczyło wcześniejszego postępowania, które nie było zakończone decyzją Starosty, czyli organu, który orzekł o wznowieniu. W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – oddalił skargę.