II SA/Po 74/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej H.G. sprawy ze skargi H.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ B.Kamieńska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), nałożył na H. M. obowiązek doprowadzenia w mieszkaniu nr 8 położnym w J. przy ul. [...] systemu grzewczego do stanu poprzedniego, poprzez likwidację przyłącza kotła typu UNI i przywrócenie zasilania instalacji grzewczej do istniejącego systemu. W motywach swojej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. stwierdzono, iż w mieszkaniu nr 8 zainstalowano kocioł centralnego ogrzewania na paliwo stałe podłączony do istniejących przewodów kominowych bez wymaganej zgody Wspólnoty Mieszkaniowej i bez pozwolenia na budowę. Analiza kominiarska sporządzona w dniu [...] r. przez inż. J.K. wskazywała, iż wykonanie indywidualnych systemów grzewczych centralnego ogrzewania na paliwo stałe stanowi zagrożenie zdrowia, życia oraz pożarowe dla mieszkańców Wspólnoty. Ponadto z protokołu okresowej kontroli przewodów kominowych wynika, że podłączenie kotła centralnego ogrzewania do kominów jest nieprawidłowe. W związku z tym, postanowieniem z dnia [...] r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych polegających na samowolnym wykonaniu odrębnego systemu grzewczego wraz z montażem kotła centralnego ogrzewania oraz wstrzymanie użytkowania powyższego kotła. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. uchylił powyższe postanowienie celem uzupełnienia analizy kominiarskiej inż. J. K. o wyniki oględzin z jego udziałem oraz o ustosunkowanie się do typów zamontowanego kotła. Wytyczne nałożone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zostały wykonane z uwagi na nie udostępnienie mieszkania celem okazania przedmiotu oględzin, w oparciu o który ekspertyza kominiarska miała zostać uzupełniona. Oględziny systemów grzewczych oraz zamontowanego kotła były wyznaczane czterokrotnie, jednak na skutek działań stron postępowania nie doszły do skutku. W konsekwencji opinia kominiarska została uzupełniona jedynie w oparciu o oględziny przewodów kominowych, dymowych ponad dachem, do których został podłączony kocioł. W ocenie organu, samowolne zainstalowanie kotła centralnego ogrzewania i podłączenie go do przewodu kominowego wykonanego z kształtek ceramicznych jest niedopuszczalne, z uwagi na wysoką temperaturę spalin wynoszącą 350-400oC. Może to spowodować uszkodzenie kształtek kominowych i zablokowanie przewodu kominowego, dymowego, co będzie stanowić zagrożenie dla życia. Zainstalowany kocioł typu UNI wymaga również innych parametrów dotyczących przewodu kominowego, niż istniejące w budynku. Przekrój przewodu kominowego wynosi 15 cm, podczas gdy z instrukcji obsługi kotła typu UNI wynika, że winien wynosić minimum 14 cm x 20 cm i wystawać 1,5 m ponad dach. Wobec tego, że wykonana instalacja kotła centralnego ogrzewania stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 7 w związku z ust. 1 pkt 1 tego artykułu Prawa budowlanego, nakazał doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Organ powołał się nadto na przepisy §16 ust. 1 pkt 1 i § 19 ust. 1 pkt 1, 2, 3 rozporządzenia z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, które wskazują, że sposób użytkowania instalacji i urządzeń stanowiących wyposażenie lokali powinien być zgodny z założeniami projektu oraz instrukcjami użytkowania instalacji i urządzeń oraz zapewniać bezpieczeństwo użytkownikom. Organ podkreślił też, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690) w § 136 określa szczegółowo zasady, według których mogą być instalowane kotły na paliwo stałe. Przedmiotowa instalacja nie spełnia tych zasad w jakimkolwiek zakresie. Mieszkanie, w którym wykonano odrębny system grzewczy nie jest przygotowane do wprowadzenia takiego systemu. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i nakazał doprowadzenie systemu grzewczego do stanu poprzedniego. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła H. M. podnosząc, iż organ dokonał błędnych ustaleń bez przeprowadzenia oględzin mieszkania oraz niewłaściwie przyjął, że instalacja kotła centralnego ogrzewania wymaga pozwolenia na budowę. Odwołująca się zakwestionowała także stanowisko organu I instancji, że system grzewczy wykonano niezgodnie z przepisami technicznymi oraz że stanowi on zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W ocenie organu odwoławczego, ustalenia PINB w zakresie powstałego w wyniku działań inwestorów zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia są prawidłowe. Poprawnie organ I instancji zastosował wskazane przepisy prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych, co w konsekwencji uzasadnia orzeczenie nakazujące przywrócenie systemu grzewczego do poprzedniego stanu. Organ II instancji wskazał na celowość działania organów nadzoru budowlanego w stosunku do majątku Wspólnoty Mieszkaniowej w zakresie prawem przewidzianym. Powtórzył argumentację organu I instancji, że w myśl przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych sposób użytkowania przewodów i kanałów dymowych oraz spalinowych winien być zgodny z założeniami projektu tych przewodów uniemożliwiając ograniczenie lub utratę ich drożności i szczelności. Organ II instancji wskazał, że opinia techniczna sporządzona przez mistrza kominiarskiego inż. J. K. wyraźnie wskazuje, że doszło do nieprawidłowości przy wykonaniu systemu grzewczego, powodujących stan zagrożenia dla mieszkańców. Potwierdzeniem nieprawidłowości w podłączeniu przedmiotowego pieca do przewodów kominowych jest protokół z wykonania okresowej kontroli przewodów kominowych. W sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła H. M. domagając się uchylenia decyzji obu instancji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że uchwała nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej dotycząca sposobu ogrzewania mieszkań w budynkach z kotłowni centralnej na paliwo stałe wywołuje jedynie skutki cywilnoprawne. Zdaniem skarżącej decyzje organów obu instancji wydane zostały bez podstawy prawnej, gdyż instalacja kotła centralnego ogrzewania nie wymaga pozwolenia na budowę. W skardze zakwestionowano również ustalenia organu, co do zagrożenia bezpieczeństwa poprzez wykonanie przedmiotowej instalacji. Podniesiono, że nie ustalono nawet typu pieca - co ma znaczenie dla przyjętych ustaleń i wiarygodności opinii biegłego. Podniesiono nadto zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie sposobu powołania biegłego. Mimo że do akt złożone zostały trzy opinie kominiarskie, w tym opinie A.L. i J.K. zawierające sprzeczne ze sobą wnioski, to organ uznał prawidłowość tej drugiej, niekorzystnej dla skarżących. Poza tym walor opinii biegłego ma opinia wydana przez biegłego powołanego przez organ. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podnosząc, że skarżąca nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności. Na rozprawie w dniu 12 lipca 2007 r. pełnomocnik skarżącej podniósł zarzut nieważności zaskarżonej decyzji polegający na braku uczestnictwa Wspólnoty Mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z przyczyn wskazanych przez pełnomocnika skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle zgromadzonych akt sprawy uzasadniony okazał się zarzut braku udziału Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w J., jako strony postępowania administracyjnego. Nieprawidłowy jest bowiem zgodnie z odpowiednimi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (art. 28 kpa) udział w tym postępowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej w R., która wykonuje jedynie obowiązki administratora Wspólnoty na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej. Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.) określiła nie tylko sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych, do których należy lokal skarżącej, ale także prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną (art. 1 cyt. ustawy). Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy, po wyodrębnieniu własności lokali w budynku wielomieszkaniowym, powstaje tzw. nieruchomość wspólna, jako prawo związane z własnością lokalu określone w formie udziału. Nieruchomość wspólną stanowią grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą do wyłącznego użytku właścicieli lokali. Do nich zaliczyć należy m.in. kominy, systemy wentylacyjne i urządzenia grzewcze. Skarżąca zakładając własny system ogrzewania mieszkania dokonała instalacji przyłącza kotła centralnego ogrzewania do systemów kominowych stanowiących współwłasność wszystkich mieszkańców. Tym samym wkroczyła w zakres funkcjonowania nieruchomości wspólnej, czym naruszyła obowiązki Wspólnoty Mieszkaniowej (art. 17 ustawy). Powyższe przesądza o konieczności udziału Wspólnoty, w imieniu której działa zarząd, jako strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 09.09.1998 r. sygn. akt IV SA2027/76, Lex nr 43794 oraz wyrok WSA z 01.12.2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 725/05, Lex nr 196276). W tym stanie rzeczy, w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia zasady udziału strony w postępowaniu administracyjnym, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania i powoduje konieczność uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. II OSK 496/05 (Lex nr 19670), naruszenie zasady udziału stron w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Sąd Administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma przy tym znaczenia, że zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony. Wobec powyższego należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zawiadomić o toczącym się postępowaniu administracyjnym Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości położonej w J. przy ul. [...] oraz zapewnić jej czynny udział w tym postępowaniu. Z drugiej strony, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić, że dokonana przez skarżącą instalacja kotła centralnego ogrzewania, stanowi roboty budowlane określone w art. 3 pkt 7 prawa budowlanego jako montaż. Słusznie zatem organy nadzoru budowlanego jako podstawę swojego rozstrzygnięcia uznały przepisy art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Ocenie organu pozostawić należy, czy wykonane roboty budowlane mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Rzeczą organów orzekających będzie, wiec sprawdzenie, jakiego typu i wielkości kocioł c.o. na paliwo stałe skarżąca zainstalowała w swoim mieszkaniu i w jaki sposób podłączono go do przewodów kominowych. Z protokołu oględzin z dnia [...] r. te dane nie wynikają, a są one istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Konieczne jest ustalenie i wyjaśnienie, czy podłączenie tego konkretnego kotła do przewodu dymowego pobudowanego - jak ustalono - z kształtek ceramicznych domurowanych cegłami - jest prawidłowe i bezpieczne, nie tylko dla skarżącej, ale i dla innych mieszkańców wielomieszkaniowego domu. Mistrz kominiarski inż. J.K. w opinii kominiarskiej z dnia [...] r. przyjął, że spaliny wydzielane przez kocioł mają temperaturę około 350-400oC i z uwagi na to mogą uszkodzić kształtki kominowe, natomiast skarżąca zarzucała w skardze, że spaliny odprowadzane do przewodu mają niższą temperaturę. Zarzut ten popierała raportem nr [...] z badań kotłów różnej wielkości przeprowadzonych przez Laboratorium Badań Kotłów i Urządzeń Grzewczych w L., pochodzącym sprzed kilku lat (z [...] r.). Organy winny nadto ustalić, chociażby poprzez dodatkowe wyjaśnienia mistrza kominiarskiego A.J., czy wydając dnia [...] r. (k. 21 akt adm.) opinię nr [...] o prawidłowości podłączenia kotła c.o. miał na względzie także temperaturę spalin odprowadzanych do przewodu kominowego i rodzaj materiałów, z których konkretny przewód kominowy został wykonany. Gdyby A.J. i J.K. - po uzupełnieniu materiału dowodowego o dane dotyczące konkretnego kotła c.o. znajdującego się w mieszkaniu skarżącej i sposobu jego zainstalowania do przewodu kominowego - obstawali przy swoich stanowiskach, które są zarazem stanowiskami skarżącej i Wspólnoty Mieszkaniowej, to organ orzekający będzie mógł zwrócić się o wydanie opinii do wybranego biegłego posiadającego wiedzę kominiarską - w trybie art. 84 § 1 kpa, o ile uzna to za niezbędne dla wyjaśnienia, czy roboty instalacyjne zostały wykonane przez skarżącą w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Wyjaśnienie tej kwestii ma zasadnicze znaczenie w sprawie, bowiem wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego organy obu instancji uznały, że z uwagi na te właśnie zagrożenia nie można legalizować samowoli skarżącej. Niezbędne jest, więc udostępnienie przez skarżącą jej mieszkania w celu przeprowadzenia oględzin kotła i jego przyłączy. Skarżąca, bowiem bezpodstawnie zarzucała organom nadzoru budowlanego, iż dokonały ustaleń z pominięciem oględzin mieszkania, skoro na oględziny nie wyraziła zgody. Wyznaczano w tym celu cztery terminy i w żadnym z nich skarżąca nie udostępniła swojego mieszkania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał także dyscyplinujące postanowienie z dnia [...] r. o nałożeniu na skarżącą kary grzywny za bezzasadne odmówienie okazania przedmiotu oględzin. Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b", art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ B.Kamieńska MK