II SA/Po 741/25

Dnia 11 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2026 roku sprawy ze skargi Gmina Miasta na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 8 sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 17 czerwca 2025 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 1005 zł (tysiąc pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor RZGW; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia 8 sierpnia 2025 r. nr [...], po rozpatrzeniu sprawy z odwołania Gmina Miasta (dalej również: Miasto [...]; Gmina; skarżący), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. [aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 1691]) - dalej: k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej również: Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...]; Dyrektor ZZ WP w [...]; organ I instancji) z dnia 17 czerwca 2025 r. nr [...], wydaną w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach sprawy. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] decyzją z dnia 17 czerwca 2025 r. nr [...], na podstawie art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2, art. 472aa ust. 1 pkt 2, art. 472aa ust. 2 w zw. z art. 472aa ust. 3 pkt 2 oraz art. 472c w zw. z art. 240 ust. 4 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm.) - dalej: p.w., wymierzył Gminie Miasta administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za okres od 1 października 2024 r. do 31 grudnia 2024 r., tj. IV kwartału 2024 r., za korzystanie z wód, tj. usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych z terenu ul. [...], do wód powierzchniowych rzeki [...] w km 7+880, poprzez wylot zlokalizowany na działce nr ewid.[...], obręb 10 Miasto [...] - bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego. Po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] od powyżej decyzji, Dyrektor RZGW decyzją z dnia 8 sierpnia 2025 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora ZZ WP z dnia 17 czerwca 2025 r. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ II instancji wskazał na to, że zgodnie z art. 472aa ust. 1 pkt 2 p.w. administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. Przepisy art. 389 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. przewidują obowiązek posiadania pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych. Ponadto wskazał na treść art. 472aa ust. 3 pkt 3 p.w. podstawy ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi w wysokości 500% opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód. Przedstawiając stan faktyczny sprawy, organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 30 stycznia 2025 r. do Dyrektora ZZ WP w [...] wpłynęło oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód, w którym Miasto [...] zadeklarowało odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z terenu ul. [...], do wód powierzchniowych rzeki [...] w km 7+880, poprzez wylot zlokalizowany na działce nr ewid.[...], obręb 10 Miasto [...], w IV kwartale 2024 r., w ilości 696,40 mł - bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego. Z przesłanego oświadczenia wynika, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych następowało bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. W dniu 7 lutego 2025 r. Dyrektor ZZ WP w [...] na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 p.w. ustalił w formie informacji kwartalnej opłatę zmienną za okres 1 października 2024 r. - 31 marca 2024 r., tj. IV kwartał 2024 r., w wysokości [...] zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód rzeki [...] – G. , wylot [...] Następnie Dyrektor ZZ WP wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia Miastu [...] administracyjnej kary pieniężnej w związku z korzystaniem z powyżej usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego. W wyniku przeprowadzonego tego postępowania Dyrektor ZZ WP decyzją z dnia 17 czerwca 2025 r. wymierzył Gminie administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za powyższy okres. W odwołaniu od powyższej decyzji Miasto [...] zarzuciło organowi: 1. naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 p.w. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych rozpoznawalnej sprawy, brak rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego sprawy oraz pełnej jego oceny; art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy, biorąc pod uwagę brak możliwości przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego na skarżącego, jak i uzyskania nowego pozwolenia w czasie, gdy obowiązuje pozwolenie dotychczasowe, organ winien zastosować zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, tym bardziej, że skarżący nie korzysta z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego, a w oparciu o istniejące pozwolenie wodnoprawne, lecz wydane na nieistniejące podmioty; art. 189d w zw. z art. 189f k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nawet w przypadku przyjęcia, iż skarżący korzystał z usługi wodnej bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego, to spełnione zostały przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej; 2. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 472aa ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 472aa ust. 2 w zw. z art. 472aa ust. 3 pkt 3 p.w. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący korzystał z usług wodnych bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy pozwolenia wodnoprawne istnieje i obowiązuje do dnia 30 czerwca 2025 r., a nadto jest w pełnym zakresie wykonywane przez Miasto [...]. Skarżący wytknął organowi pominięcie, że na skutek rozwiązania i wykreślenia spółek G. sp. z o.o. z/s w R. i M. sp. z o.o. z/s w R., podmioty te straciły zdolność do występowania w postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie skarżący pozbawiony został możliwości przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego; pominięcie, że dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne obowiązuje do dnia 30 czerwca 2025 r. a nadto jest wykonywane przez Miasto [...], które ponosi z tego tytułu stosowne opłaty. Podniósł, że w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa tożsame pozwolenia wodnoprawne, co uniemożliwiło skarżącemu uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego - do czasu obowiązywania dotychczasowego, tj. do dnia 30 czerwca 2025 r. Dyrektor RZGW stwierdził, że podziela stanowisko Dyrektora ZZ WP w [...], że w okresie od 1 października 2024 r. do 31 grudnia 2024 r. (w IV kwartale 2024 r.) Miasto [...] korzystało z usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych z terenu ul. [...], do wód powierzchniowych rzeki [...] w km 7+780, poprzez wylot zlokalizowany na działce nr ewid.[...] obręb 10 Miasto [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego. Organ przybliżył treść i rozumienie art. 189f § 1 k.p.a. oraz zwrócił szczególną uwagę na fakt, że pozwolenie wodnoprawne, z którego korzysta Miasto [...], wydane przez Starostę [...] w dniu 24 czerwca 2015 r. znak [...] udzielone zostało M. sp. z o.o. w R. oraz G. sp. z o.o. w R., co oznacza, że Miasto [...] korzystało z przedmiotowej usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego. Podniósł, że Miasto [...] w pierwszej kolejności powinno postarać się o przeniesienie pozwolenia wodnoprawnego, a skoro skarżący został pozbawiony możliwości przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego, to winien wystąpić z wnioskiem o nowe pozwolenie wodnoprawne. Następnie stwierdził, że nie można uznać, że w obrocie będą funkcjonować dwa tożsame pozwolenia wodnoprawne, ponieważ tożsamość spraw zachodzi wówczas wtedy, gdy występują te same podmioty w sprawach, sprawy dotyczą tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Tożsamość musi zatem dotyczyć zarówno aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego sprawy. Niezależnie od tego, czy spółki istnieją czy też tak, jak w tym przypadku, wskazane spółki zostały rozwiązane oraz w 2016 r. wykreślone z Krajowego Rejestru Sądowego (dalej: KRS), nie zachodzi tożsamość pomiędzy ww. spółkami a Miastem [...], ponieważ jasno wynika, że spółki zostały rozwiązane i wykreślone z KRS, a nie zostały przekształcone, zatem są to odrębne od siebie podmioty. Tym samym, nie występuje tu tożsamość podmiotowa wniosków, gdyż pozwolenie wodnoprawne, pomimo że miałoby dotyczyć korzystania z tej samej usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych oraz na tym samym terenie, to mieć będzie inny podmiot uprawniony. Według Dyrektora RZGW naruszenie polegające na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego ma znaczący ciężar gatunkowy. Pozwolenie wodnoprawne nie jest jedynie formalnością, jest to kluczowy instrument prawny, którego głównym celem jest ochrona zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą eksploatacją, a ten, kto korzysta z wód bez odpowiedniej zgody wodnoprawnej podlega na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2 p.w. administracyjnej karze pieniężnej. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że nie można podzielić stanowiska Miasta [...], iż organ I instancji naruszył art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. Zdaniem organu II instancji kwestie zasadności posiadania pozwolenia wodnoprawnego w zakresie korzystania z przedmiotowej usługi wodnej zostały szczegółowo i kompleksowo wyjaśnione w uzasadnieniu spornej decyzji, a także konsekwencje wynikające z takiego zaniedbania w postaci wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie organu brak stosownej zgody wodnoprawnej na usługi wodne wskazane w art. 389 p.w. ma decydujące znaczenie w kontekście wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Na uzasadnienie takiego wniosku organ odwołał się do orzecznictwa wskazującego na znaczenie obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego ustalającego w szczególności zakres i warunki korzystania ze środowiska. Końcowo Dyrektor RZGW stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka zobowiązująca Dyrektora ZZ WP do wymierzenia Miastu [...] administracyjnej kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie. W skardze z dnia 10 września 2025 r. Gmina Miasta, reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, zaskarżyła powyższą decyzję Dyrektora RZGW w całości i wniosła o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 p.w. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, brak rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego sprawy oraz pełnej jego oceny, polegające na, - pominięciu, że na skutek rozwiązania i wykreślenia spółek G. sp. z o.o. z/s w R. i M. sp. z o.o. z/s w R., podmioty te straciły zdolność do występowania w postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie skarżący pozbawiony został możliwości przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego, - pominięciu, że dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne obowiązywało do dnia 30 czerwca 2025 r., a nadto było wykonywane przez Miasto [...], które ponosiło z tego tytułu stosowne opłaty, - pominięciu, że w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa tożsame pozwolenia wodnoprawne, co uniemożliwiło skarżącemu uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego - do czasu obowiązywania dotychczasowego, tj. do dnia 30 czerwca 2025 r., - pominięciu, że skarżący, jako jednostka samorządu terytorialnego ma szczególne zadania w zakresie ochrony interesu publicznego i w tym celu niezbędne jest m.in. odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu objętego przedmiotowym pozwoleniem wodnoprawnym, - całkowitym przerzuceniu ciężaru dowodowego na stronę, pomijając dyrektywy postępowania wskazujące na pierwszoplanową i aktywną rolę organu w gromadzeniu materiału dowodowego; b) art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na samoograniczeniu roli organu do zapoznania się z treścią decyzji organu I instancji i zarzutami z odwołania, mimo że organ odwoławczy powinien merytorycznie rozpoznać całą sprawę od początku, kierując się własną oceną materiału, nie będąc związanym rozstrzygnięciem organu I instancji, co jest niezbędne dla rzeczywistej realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; c) art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że strona zachowywała się biernie a przedstawienie przez nią dowodów na etapie odwołania było spóźnione, mimo że z ww. przepisu nie sposób wywodzić jakiejkolwiek prekluzji dowodowej; d) art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy, biorąc pod uwagę brak możliwości przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego na skarżącego, jak i uzyskania nowego pozwolenia w czasie, gdy obowiązywało pozwolenie dotychczasowe, organ winien zastosować zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony – tym bardziej, że skarżący nie korzystał z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego, a z oparciem się na istniejącym pozwoleniu wodnoprawnym, lecz wydanym na nieistniejące podmioty; e) art. 189d w zw. z art. 189f k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nawet w przypadku przyjęcia, że skarżący korzystał z usługi wodnej bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego, to spełnione zostały przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej; 2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 272 ust. 17 p.w. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą brakiem konsekwentnego postępowania organu wobec skarżącego; wedle tej wykładni, skarżący stanowi podmiot obowiązany w rozumieniu ww. przepisu odnośnie ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub rozpadowych i poinformowania go o niej (organ dopuścił zatem możliwość, aby skarżący wykonywał pozwolenie wodnoprawne wydane na rzecz innych podmiotów), natomiast na potrzeby postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej organ odmówił skarżącemu tego statusu, b) art. 411a p.w. poprzez jego błędną wykładnię, nieuwzględniającą tego, że przeniesienie pozwolenia wodnoprawnego wymaga czynności dwóch istniejących podmiotów, a zatem w systemie prawa wodnego znajduje się luka, bowiem stan faktyczny, w którym pierwotny posiadacz pozwolenia wodnoprawnego ulega rozwiązaniu nie został wyraźnie unormowany przez ustawodawcę; c) art. 162 k.p.a. i art. 414 p.w. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że Miasto [...] nie może posługiwać się wcześniej wydanym pozwoleniem wodnoprawnym, mimo że nie ziściły się przesłanki skutkujące wygaśnięciem tego pozwolenia; d) art. 472aa ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 472aa ust. 2 w zw. z art. 472aa ust. 3 pkt 3 p.w. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący korzystał z usług wodnych bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy pozwolenie wodnoprawne istniało i obowiązywało do dnia 30 czerwca 2025 r., a nadto było w pełnym zakresie wykonywane przez Miasto [...]; e) art. 9 Dyrektywy [...] Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U.UE.L.2000.327.1 z dnia 22 grudnia 2000 r.) poprzez niewłaściwą wykładnię prawa krajowego w świetle wymienionej Dyrektywy, skutkującą nałożeniem kary pieniężnej na podmiot, który działa w granicach wcześniej udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, nie wywołując jakiejkolwiek szkody w środowisku naturalnym, co sprawia, że nie ma podstaw do zastosowania zasady "zanieczyszczający płaci". Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania. Ponadto Gmina wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 20 października 2025 r., uzupełniającym braki formalne skargi, pełnomocnik wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na postawie art. 119 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei skarżony organ, po doręczeniu przedmiotowego wniosku, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz.U. z 2026 r, poz. 143) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis, wespół z przepisami ustrojowymi, zakreśla granice kontroli sądowoadministracyjnej. Stosownie zaś do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt postępowania administracyjnego i pism procesowych stron wraz z załącznikami. Stąd też analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21 - to i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...], w której organ I instancji wymierzył Miastu [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za okres od 1 października 2024 r. do 31 grudnia 2024 r., tj. IV kwartału 2024 r., za korzystanie z wód, tj. usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych z terenu ul. [...], do wód powierzchniowych rzeki [...] w km 7+880, poprzez wylot zlokalizowany na działce nr ewid.[...], obręb 10 Miasto [...] - bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2, art. 472aa ust. 1 pkt 2, art. 472aa ust. 2 w zw. z art. 472aa ust. 3 pkt 2 oraz art. 472c w zw. z art. 240 ust. 4 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 960), jak też przepisy wykonawcze określające wysokość stawek opłat za usługi wodne. W tym miejscu warto zaznaczyć, że każdej decyzji organu administracyjnego należy stawiać wszystkie wymagania wynikające z powyżej przywołanych przepisów, jak konieczność respektowania zasady legalizmu i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11 k.p.a.), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i motywowania stanowiska organu (art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Odnosi się to również do decyzji organu odwoławczego. Ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo). W ocenie Sądu skarga była zasadna i podlegała uwzględnieniu. Przede wszystkim należy podkreślić, że organy obydwu instancji naruszyły przywołane przepisy postępowania, bowiem nie ustaliły należycie i nie oceniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy z perspektywy przepisów prawa materialnego mających znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W sprawie zasadniczo przedwczesne było stwierdzenie przez organy, że spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 477aa ust. 1 pkt 2 p.w., warunkujące nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Zgodnie z tym przepisem administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. W myśl art. 389 pkt 1 p.w., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne. Według art. 35 ust. 3 p.w. usługi wodne obejmują m.in.: pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1), uzdatnianie wód podziemnych i powierzchniowych oraz ich dystrybucję (pkt 3), odbiór i oczyszczanie ścieków (pkt 4), wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych (pkt 5) oraz odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7). Skarżący w IV kwartale 2024 r., korzystał z wód, tj. w tym wypadku usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych z terenu ul. [...], do wód powierzchniowych rzeki [...] w km 7+880, poprzez wylot zlokalizowany na działce nr ewid.[...], obręb 10 Miasto [...]. W ocenie Sądu nie jest jednakże wcale rozstrzygnięte, czy miało to miejcie bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego. Tymczasem okoliczności sprawy – po ich odpowiednim zweryfikowaniu i ocenie przez organy – mogą prowadzić do wniosku przeciwnego, niż zajęty przez organy i wskazywać na to, że w istocie Miasto [...] w spornym okresie legalnie korzystało z usługi wodnej. Przede wszystkim organy w ogóle nie wzięły pod uwagę kwestii dotyczących przejścia z mocy prawa przez Miasto [...] nieruchomości stanowiących działki drogowe, powstałych w wyniku podziału nieruchomości, wskazanych w decyzji Przynęta Miasta [...] z dnia 29 stycznia 2016 r. znak [...], jak i późniejszego przejęcia władztwa działek o łącznej powierzchni 0,8883 ha wydzielonych pod drogi publiczne. Koncentrując się na kwestiach związanych z niemożnością przeniesienia w trybie art. 411a p.w. pozwolenia wodnoprawnego, z którego korzysta Miasto [...], wydanego przez Starostę [...] w dniu 24 czerwca 2015 r. znak [...] podmiotom M. sp. z o.o. w R. oraz G. sp. z o.o. w R., które od 2016 r. już nie istnieją. Organy całkowicie pominęły konieczność poczynienia odpowiednich ustaleń i ich odniesienia do treści przepisu art. 411 p.w. pod kątem uznania, czy Miasto [...] nie jest następcą prawnym zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia (ust. 1). Wprawdzie okoliczność taką potwierdza się w drodze decyzji deklaratywnej wydawanej na wniosek następcy prawnego (ust. 2 i 3), jednakże sam skutek zachodzi z mocy prawa (por. K. Gruszecki [w:] Prawo wodne. Gospodarowanie wodami. Komentarz, Warszawa 2024, art. 411). Przy czym, istotne jest wskazanie, że poprzednio obwiązującej ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121) funkcjonował art. 134 ust. 1 o analogicznej treści do art. 411 ust. 1 p.w. Przepis art. 16 pkt 73 p.w. stanowi, że przez zakład rozumie się podmiot korzystający z wód w ramach usług wodnych, wykonujący urządzenia wodne lub wykonujący inne działania wymagające zgody wodnoprawnej. Analogicznie, w art. 9 ust. 1 pkt 25 poprzedniego Prawa wodnego wskazano, że przez zakład rozumie się rozumie się podmiot korzystający z wód w ramach korzystania szczególnego, wykonujący urządzenia wodne lub wykonujący inne działania wymagające pozwolenia wodnoprawnego. Jeżeli za zakład uznać pierwotne podmioty, na których rzecz wydano wyżej przywołane pozwolenie wodnoprawne z 2015 r., to należy w dalszej kolejności rozważyć, czy w związku z nabyciem z mocy prawa własności części gruntów, których dotyczyło przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne Miasto [...] nie jest ich następcą prawnym – również mocy prawa. Jak też wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt III OSK 4100/21 (dostępnym jw.), przepis art. 411 ust. 1 p.w. wskazuje wyraźnie, że następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia. Jest to więc przejęcie praw i obowiązków z mocy samego prawa, co oznacza, że w momencie zdarzenia prawnego, którego skutkiem jest następstwo prawne, następuje przejście praw i obowiązków związanych z pozwoleniem wodnoprawnym na nabywcę, bez względu na to, czy następca wystąpił z wnioskiem o przeniesienie decyzji - pozwolenia wodnoprawnego na jego rzecz. Organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego tylko potwierdza przejęcie prawa i obowiązków na następcę prawnego, co oznacza deklaratywne, formalne potwierdzenie zaistniałych już z mocy prawa faktów. Z treści art. 411 p.w. nie wynika, aby ustawodawca uzależnił skuteczne przejęcie praw i obowiązków związanych z pozwoleniem wodnoprawnym przez następcę prawnego od wydania stosownej decyzji potwierdzającej tę okoliczność, czyli aby nadał decyzji charakter konstytutywny. Za powyższą wykładnią omawianego przepisu przemawia nie tylko wykładania językowa, ale także celowościowa. Ustawodawca nakłada określone obowiązki, w tym obowiązek uiszczanie opłat za korzystanie z usług wodnych na podmioty korzystające z zasobów wodnych. Natomiast art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 889) określa prawa i obowiązku zarządcy drogi, do których należą sprawy związane z zakresu planowania, budowy, przebudowy, utrzymania i ochrony dróg, a które to obowiązki zostały uszczegółowione w art. 20 i następnym wspomnianej ustawy. Nie może zatem budzić wątpliwości, że z tak szeroko pojętym zarządem drogi jest związane również korzystanie z usług wodnych w rozumieniu art. 35 ust. 3 p.w., w tym odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Skoro następuje zmiana zarządcy drogi, to nowy zarządca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki dotychczasowego zarządcy z chwilą przekazania zarządu z mocy prawa, w tym przejmuje prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego. Mamy tutaj do czynienia z przejściem wszystkich praw i obowiązków na nowego zarządcę drogi, najbardziej zbliżonego swym charakterem do sukcesji uniwersalnej. To samo należy odnosić do sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego nabywa z mocy prawa własność działek wydzielonych pod drogi publiczne na podstawie przepisów art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.). Organy powinny zatem ustalić i jednoznacznie zbadać okoliczności dotyczące nabycia działek drogowych przez Miasto [...], objętych wyżej wskazanym pozwoleniem wodnoprawnym z 2015 r. i odnieść to do rozstrzygnięcia, czy w spornym okresie IV kwartału 2024 r. Gmina korzystała z usługi wodnej na podstawie tego pozwolenia jako następca prawny zakładu – na co też prima facie mogą wskazywać dotychczas przedstawione okoliczności sprawy. Przy tym, niezależnie do powyższego należy dostrzec również inne uchybienie organu, który miał obowiązek rozważyć szczególnie wnikliwie zaistnienie przesłanek z art. 189f k.p.a., a tymczasem organ ograniczył się w zasadzie do prostego stwierdzenia, bez rozwinięcia motywów, że te przesłanki nie wystąpiły. W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 21 grudnia 1998 r. sygn. akt OPS 13/98 (dostępnej jw.) Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że to, czy strona może uwolnić się od odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiadała wymaganego pozwolenia, wymaga analizy oceny indywidualnej w każdej sprawie i przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Na konieczność uwzględnienia tych okoliczności zwracał także uwagę NSA np. w wyroku z dnia 17 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 4289/21 (dostępnym, jw.). W tym wypadku Miasto [...] w swoim przekonaniu działa jak następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne w 2015 r. i to powinno być wzięte pod uwagę z uwzględnieniem faktu, że skarżący w ogóle mógł – na gruncie wypełnienia swoich ustawowych obowiązków, a także racjonalności prowadzenia swojej działalności – zaprzestać korzystania z usługi wodnej w IV kwartale 2024 r., a gdyby to było możliwe, to jakie skutki dla ludności i środowiska naturalnego mogłoby takie zaprzestanie wywrzeć. Tym bardziej, że czynił to w okresie obwiązywania pozwolenia wodnoprawnego z 2015 r. Ponownie rozpatrując sprawę, organ administracji uwzględni powyższe oceny i wytyczne Sądu, uzupełni postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie i na tej podstawie oceni okoliczności sprawy pod kątem spełnienia przesłanek do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, jak też dalszego prowadzenia administracyjnego w tym przedmiocie. Natomiast ewentualne orzekanie w przedmiocie wymierzenia takiej kary będzie wymagało prawidłowego zastosowania art. 189f § 1 i 2 k.p.a., tj. oceny sprawy pod kątem zachodzenia okoliczności wskazujących na to, czy w sprawie miało miejsce znikome naruszenie prawa, uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. W takich okolicznościach sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, tj. przede wszystkim art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. przywołanymi przepisami prawa materialnego, w szczególności zaś art. 472aa ust. 1 pkt 2 p.w. W konsekwencji skarga zasługiwała na uwzględnienie, a obydwie wydane w niniejszej sprawie decyzje podlegały uchyleniu. Sąd jednocześnie – z uwagi na wniosek sformułowany w skardze – wyjaśnia, że nie znalazł w tej sprawie dostatecznych podstaw do zastosowania art. 145 § 3 p.p.s.a. i umorzenia postępowania administracyjnego. Stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony i rozpatrzony przez organy administracji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt II sentencji, mając na uwadze wynik sprawy i wniosek strony skarżącej. Zasądzając te koszty w łącznej kwocie 1005 zł, Sąd uwzględnił wniosek strony i wynik sprawy, wysokość uiszczonych kosztów sądowych (105 zł wpisu stosunkowego od skargi) oraz wynagrodzenie należne zawodowemu pełnomocnikowi (900 zł), wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (aktualnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 118). Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.