II SA/Po 743/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: "Pr.bud."), odstąpił od nałożenia na właścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia docieplenia ściany szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. do stanu zgodnego z prawem. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w dniu [...] r. B. Sp z o. o. z siedzibą w S. złożyła wniosek o przeprowadzenia kontroli inwestycji, które zostały poczynione bez uzyskania uprzedniej zgody właścicieli nieruchomości na ich przeprowadzenie tj.: postawienia ogrodzenia i bramy wjazdowej oraz wykonania ocieplenia elewacji szczytowej na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], składającej się z działek o numerach ewid. [...] i [...], dla których Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgą wieczystą KW [...] Wobec tego w dniu [...] r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. przeprowadzili czynności kontrolne na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w P.. W trakcie kontroli ustalono między innymi, że elewacja szczytowa (północno - wschodnia) od strony działki nr [...] jest otynkowana. U. B. poinformowała, że elewacja szczytowa została ocieplona w 2005 r. warstwą styropianu grubości około 10 cm, a właściciele budynku nie uzyskali pozwolenia na budowę, ani nie zgłaszali zamiaru wykonania robót na elewacji szczytowej budynku. Zauważono, że na przedmiotowej elewacji fragment ściany o wym. 11,7 m szerokość i wysokości od 3,3 m do 3,77 m jest grubszy od lica pozostałej ściany. Ponadto przy gruncie na długości ściany szczytowej znajduje się otynkowana odsadzka o grubości jak na załączniku nr 3 do protokołu (o szer. od 28 cm do 32 cm). W dalszej kolejności PINB wyjaśnił, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nie stwierdzili nieodpowiedniego stanu technicznego ściany budynku, który mógłby powodować niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Wskazano ponadtyo, że właściciele budynku złożyli do akt sprawy Ocenę techniczną robót budowlanych związanych z ociepleniem szczytu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w P. ul. [...] autorstwa rzeczoznawcy budowlanego dr inż. J. R.. W podsumowaniu tej oceny autor stwierdził, że ocieplenie ściany szczytowej północno - wschodniej budynku (od strony działki nr [...], ark. 07), położonego przy ul. [...] w P. jest wykonane zgodnie z wiedzą techniczną, nie zagraża ono bezpieczeństwu przechodniów. W trakcie prowadzonego postępowania organ ustalił, że działka nr [...], ark. 07, obręb W. oraz działka nr [...], na której wybudowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto PINB skierował do Miejskiego Konserwatora Zabytków w dniu [...] r. pismo, w którym wystąpił o udzielenie informacji, czy prace polegających na dociepleniu ściany szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P., wykonane bez pozwolenia konserwatorskiego, wpłynęły negatywnie na chronione wartości zabytkowego zespołu urbanistyczno - architektonicznego i czy istnieje możliwość ich zaakceptowania. W odpowiedzi Miejski Konserwator Zabytków poinformował, że w związku z wydanymi pozwoleniami konserwatorskimi nr [...] z dnia [...] r. i nr [...] z dnia [...] r. na termomodernizację elewacji frontowej i tylnej przedmiotowej kamienicy, nie wnosi zastrzeżeń wobec faktu przeprowadzenia ocieplenia gładkiej, pozbawionej dekoracji architektonicznej elewacji szczytowej. Przeprowadzone prace nie wpłynęły negatywnie na wygląd elewacji i chronione wartości zabytkowego zespołu urbanistyczno - architektonicznego Wildy. Przechodząc do meritum organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 Pr.bud. docieplenie budynków o wysokości do 25 m jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jednak ze względu na fakt, iż kamienica przy ul. [...] w P. stanowi element zespołu urbanistyczno - architektonicznego wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] r., to zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 2 wymaga jedynie dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1, przy czym do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece na zabytkami. Wobec powyższego należało stwierdzić, że w niniejszym przypadku zaistniał stan faktyczny określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., a mianowicie wykonano roboty budowlane bez wymaganego zgłoszenia. Organ wyjaśnił przy tym, że doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem należy w tym przypadku rozumieć jako doprowadzenie do zgodności z prawem administracyjnym materialnym, a nie z innymi gałęziami prawa, np. z przepisami prawa cywilnego. Przekroczenie granicy sąsiedniej działki budowlanej jest w pierwszej kolejności naruszeniem prawa własności i nie może być przedmiotem nakazów formułowanych przez organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji administracyjnych. Natomiast właściciele działki sąsiedniej mogą dochodzić swoich roszczeń na drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi. W trakcie czynności kontrolnych nie stwierdzono nieodpowiedniego stanu technicznego wykonanego docieplenia, które mogłoby powodować niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, jak również - co wynika z przedłożonej oceny technicznej - zostało ono wykonane poprawnie pod względem technicznym. Uznano tym samym, że nie zachodzi konieczność wydania przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W odwołaniu z dnia [...] r. B. Sp. z o. o. w P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nałożenie na właścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. obowiązku demontażu ocieplenia elewacji szczytowej budynku od strony działki o nr [...], ark. 07, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego tj.: (1) naruszenie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud. poprzez ich zastosowanie i błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie brak zgłoszenia robót budowalnych nie wymaga wydania postanowienia w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowalnych, bądź doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, mimo, iż brak zgłoszenia robót budowalnych docieplenia budynków wymaga wydania postanowienia nakazującego obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, bądź jego doprowadzenia do stanu poprzedniego, a także obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na wynik sprawy tj.: (1) naruszenie art. 84 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. niezasięgnięcie opinii biegłego pomimo, iż w sprawie występowały wiadomości specjalne, które obligowały organ administracji publicznej do zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii; (2) naruszenie art. art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy; (3) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu odwołania spółka wyjaśniła, że organ, powołując się na przepisy art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud., odniósł się jedynie do kwestii istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pomijając jednocześnie przesłankę braku wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Zatem w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności konieczne było rozpatrzenie, czy roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia. Po stwierdzeniu wystąpienia takiej sytuacji (co stwierdza sam organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), konieczne było wydanie decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności ze względu na brak zgłoszenia robót budowlanych tj. docieplenia ściany szczytowej budynku mieszkalnego w P. przy ul. [...] na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2c Pr.bud. W dalszej kolejności spółka podniosła, że pomimo stwierdzenia, iż właściciele budynku przy ul. [...] wykonali roboty budowalne polegające na dociepleniu ściany szczytowej budynku z naruszeniem przepisów prawa budowalnego tj. bez wymaganego zgłoszenia, organ administracji wyjaśniając przedmiotową sprawę poprzestał jedynie na przeprowadzeniu czynności kontrolnych na terenie przedmiotowej nieruchomości przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowalnego oraz przedłożonej przez właścicieli budynku oceny technicznej. W ocenie odwołującej organ dopuścił się naruszenia art. 7 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a., bowiem w przedmiotowej sprawie organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy tj. nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego specjalisty z dziedziny budownictwa. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ odwoławczy dokonał ustaleń zbieżnych z ustaleniami organu I instancji. Ponadto, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wyjaśnił, że sprawa budowy w granicy działki jest przede wszystkim sprawą z dziedziny stosunków sąsiedzkich, a więc należącej z natury rzeczy do prawa cywilnego. Jeżeli natomiast wykonane roboty budowlane spowodowały naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w drodze postępowania przed sądem powszechnym na podstawie odpowiednich przepisów, np. art. 144, 145, 147, 151, 222 Kodeksu cywilnego. W związku z powyższym organ I instancji prawidłowo uznał, iż w niniejszym przypadku zastosowanie znajdują przepisy w art. 50- 51 Prawa budowlanego Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Organ I instancji przeprowadził postępowanie wnikliwie i przeanalizował cały zgromadzony w aktach materiał dowodowy, wydając na tej podstawie rozstrzygnięcie, które w całości odpowiada prawu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] r. spółka B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nałożenie na właścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. obowiązku demontażu ocieplenia elewacji szczytowej od strony działki nr [...], ark. 07, a także zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w wysokości przepisanej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: (1) naruszenie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud. poprzez ich zastosowanie i błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie brak zgłoszenia robót budowalnych nie wymaga wydania postanowienia w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowalnych, bądź doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, mimo, iż brak zgłoszenia robót budowalnych docieplenia budynków wymaga wydania takiego postanowienia; (2) naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak ich zastosowania w sytuacji, gdy zaszły ku temu przesłanki, nieustosunkowanie się organu do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego; (3) naruszenie art. 7 oraz art. 77 § w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. W uzasadnieniu spółka wyjaśniła, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 51 ust 1 pkt 2 Pr.bud., organ jest zobowiązany nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zatem po stwierdzeniu, iż doszło do wykonania robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia, nawet w przypadku legalizacji wykonanych robót budowlanych, organ ma obowiązek nałożyć na właścicieli nieruchomości podjęcie stosownych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Organ nie ma możliwości odstąpić od nałożenia takiego obowiązku z uwagi na okoliczność, iż stwierdził, że roboty tez zostały wykonane zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i nie zagrażają bezpieczeństwu przechodniów. Stosując zatem na podstawie art. 51 ust. 7 Pr.bud. odpowiednio art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 do wykonanych robót budowlanych, organ administracyjny winien ustalić, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z warunkami techniczno-budowlanymi, zasadami wiedzy technicznej (art. 5 ust. 1 Pr.bud.) oraz ustalić, czy ich wykonanie zapewnia poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud.). W niniejszej sprawie organ winien zatem zbadać, czy wykonane roboty budowlane zapewniają poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, czyli interesów właścicieli nieruchomości sąsiedniej, to jest skarżącej, czego organ nie dokonał. Jeżeli bowiem ocieplenie rzeczywiście uniemożliwia, bądź chociażby utrudnia korzystanie z nieruchomości sąsiedniej, to w ramach odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do zobowiązania właścicieli nieruchomości do dokonania takich czynności faktycznych, które umożliwią odpowiednie korzystanie z nieruchomości sąsiedniej. W dalszej kolejności skarżąca zaznaczyła, że w przepisie art. 50 ust. 1 Pr.bud. wskazującym przesłanki, których wystąpienie warunkuje wydanie stosownej decyzji przez organ, zostały użyte spójniki "lub". Oznacza to, że każda z wymienionych przesłanek stanowi osobną podstawę wydania odpowiedniej decyzji. Nie można więc przyjąć, iż potencjalna zgodność z wymogami technicznymi oraz brak możliwości spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź też zagrożenia środowiska, powoduje automatycznie możliwości odstąpienia od nałożenia na właścicieli budynku obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia docieplenia ściany szczytowej do stanu zgodnego z prawem. Ponadto podniesiono, że WINB nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania, w szczególności nie odnosząc się do zarzutu oparcia rozstrzygnięcia na prywatnej opinii, podczas gdy okoliczność ta była szeroko podważana przez skarżącą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Badając zaskarżoną decyzję według kryteriów przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i jej wydanie poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] r., nr [...], który działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: "Pr.bud."), odstąpił od nałożenia na właścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanego docieplenia ściany szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego do stanu zgodnego z prawem. Analizując poczynione w sprawie ustalenia Sąd uznał, że organ odwoławczy działając zgodnie z podstawowymi standardami procedury administracyjnej zakreślonymi regulacjami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w należyty sposób zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. W opinii Sądu organ prawidłowo uznał, że w sprawie nie zachodzi konieczność wydania przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W sprawie poza sporem pozostaje, że właściciele budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. w 2005 r. wykonali roboty budowlane polegające na dociepleniu ściany szczytowej budynku o wysokości 20,65 m - od strony działki nr [...], będącej własnością skarżącej spółki - z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, albowiem wykonali je bez uzyskania pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia zamiaru wykonania prac właściwemu organowi. Organy obydwu instancji, powołując się na treść art. 30 Pr.bud. w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 czerwca 2015 r., z którego wynika, że zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga docieplenie budynków o wysokości powyżej 12 m i nie wyższych niż 25 m wywiodły, że w sprawie zaistniał stan faktyczny określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. – wykonano roboty budowlane bez wymaganego zgłoszenia. Niemniej jednak Sąd zauważa, że powołany przez organy obydwu instancji art. 30 Pr.bud. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania decyzji nie miał zastosowania w sprawie, albowiem o naruszeniu prawa budowlanego określającego warunki realizacji inwestycji, a w istocie o dopuszczeniu się samowoli budowlanej decydują przepisy z daty wykonania robót budowlanych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w 2005 r. (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, w których wskazano budowa jakich obiektów oraz wykonywanie jakich robót budowlanych nie wymagała pozwolenia na budowę oraz które spośród wymienionych robót można było wykonywać, dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, jeśli ten nie wniesie sprzeciwu. Jak wynika z art. 29 ust. 2 pkt 4 Pr.bud. w brzmieniu z 2005 r. pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości do 12 m. Skoro więc ściana szczytowa budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P. ma wysokość 20,65 m, to zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wykonania jej docieplenia, przeprowadzenie tych prac wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazane powyżej uchybienie nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem zarówno usuwanie skutków samowoli polegającej na wykonywaniu innych robót budowlanych, niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, jak i bez wymaganego zgłoszenia podlega reżimowi z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W odniesieniu do robót już wykonanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia na mocy art. 51 ust. 7 Pr.bud., w postępowaniu legalizacyjnym znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 oraz ust. 3. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (por. Prawo budowlane. Komentarz, red. Z Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 555-556). Wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (co w stosunku do prac już wykonanych raczej nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Jeżeli natomiast możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wydanie takiej decyzji winno już zatem być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 jest podstawą do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta nie legalizuje jednak samowoli i nie załatwia sprawy. Kończy ona zaledwie pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 ustawy, orzeka ona albo o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego (w odniesieniu do prac już wykonanych przewidziane w przepisie rozstrzygnięcie o nakazie zaniechania dalszych robót nie znajduje uzasadnienia). Nie każde jednak postępowanie wszczęte na podstawie przepisu art. 51 Pr.bud. musi się kończyć wydaniem decyzji nakazującej inwestorowi wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, należy bowiem w tym przypadku rozumieć jako doprowadzenie do zgodności z prawem administracyjnym materialnym, a nie z przepisami innych gałęzi prawa, np. przepisami prawa cywilnego i jest to pogląd znajdujący swoje uzasadnienie w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z: 13 stycznia 2003 r., IV SA 523/01; 13 marca 2008 r., II OSK 228/07; 9 kwietnia 2009 r., II OSK 532/08; 26 stycznia 2012 r., II OSK 2140/10, 28 sierpnia 2015 r., II OSK 2/14 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli natomiast wykonane roboty budowlane spowodowały naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w drodze postępowania przed sądem powszechnym na podstawie odpowiednich przepisów, np. art. 144, 145, 147, 151, 222 Kodeksu cywilnego (Z. Niewiadomski, w: Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 540-541; A. Gliniecki, w: Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 681-682; R. Godlewski, w: Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 259). Powyższe wynika z faktu, że w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej z art. 48 Pr.bud. ustawodawca jednoznacznie przesądził, że w celu legalizacji obiektu inwestor jest zobowiązany przedstawić dokumenty wskazane w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Pr.bud., w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem w przypadku postępowania legalizacyjnego z art. 50 i 51 Pr.bud.. ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie takiej regulacji. Potwierdzeniem powyżej przedstawionego poglądu może być uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, w której stwierdzono, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Co więcej, na gruncie rozpoznawanej sprawy istotny jest fakt, że budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] w P. jest usytuowany w granicy z działką nr [...], wobec czego jego docieplenie musiało spowodować przekroczenie granicy działki. Niemniej jednak błędny byłby wniosek, że budynki usytuowane bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nie mogą być docieplone, bo spowoduje to naruszenie własności sąsiedniej działki oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. Wyprowadzenie takiego wniosku byłoby błędne, skoro docieplenie budynku poprawia efektywność energetyczną, co jest wręcz nakazem i obowiązkiem inwestorów, wynikającym z przepisów unijnych, jak i przepisów prawa wewnętrznego (patrz: W. Piątek, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 121-122, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o efektywności energetycznej, Dz. U. Nr 94, poz. 551 ze zm.; ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów, Dz. U. z 2014 r., poz. 712; pkt 2 załącznika do Obwieszczenia Ministra Gospodarki z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie szczegółowego wykazu przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej, M.P. z 2013 r., poz. 15). Z powyższych względów należałoby też wykluczyć wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. W tym kontekście istotny jest również fakt, że na ścianie szczytowej już przed ociepleniem znajdował się występ o szerokości 11,7 m i wysokości od ok. 3,30 m do 3,77 m (k. 44 akt adm.), a przy gruncie na długości ściany szczytowej znajdowała się odsadzka, będąca pozostałością fundamentów budynku, który przylegał do ściany szczytowej (k. 45 akt adm.). Nie jest więc tak, że wchodzący w granicę działki występ powstał przy okazji ocieplania ściany szczytowej. Mając powyższe na uwadze raz jeszcze należy podkreślić, że organy nadzoru budowlanego stosując przepisy art. 51 Pr. bud. mogą nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale jedynie w zakresie zgodności z prawem administracyjnym materialnym. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organy powołały się na fakt, że w trakcie czynności kontrolnych nie stwierdzono nieodpowiedniego stanu technicznego wykonanego docieplenia, które mogłoby powodować niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, jak również – co wynika z przedłożonej do akt Oceny technicznej robót budowlanych związanych z ociepleniem szczytu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w P. ul. [...], sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego J. R. na zlecenie współwłaścicieli tej nieruchomości (k. 39 – 51 akt adm.) – zostało one wykonane zgodnie z wiedzą techniczną i nie zagraża bezpieczeństwu przechodniów. W kontekście zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, że świetle art. 84 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., do zadań organów nadzoru budowlanego należy w szczególności kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Weryfikacja ta polega na ocenie legalności prowadzonych robót budowlanych, w trakcie której wspomniane organy administracji publicznej badają zgromadzoną dokumentację techniczną oraz faktyczny stan, w jakim znajduje się dany obiekt budowlany. Organy nadzoru budowlanego nie dokonują jednak w tym celu samodzielnie szczegółowych analiz parametrów technicznych obiektu budowlanego, a w szczególności nie sporządzają ekspertyz z zakresu budownictwa. W celu poczynienia ustaleń niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięć władczych mogą stosownie do art. 81c ust. 2 Pr.bud. nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia stosownych opinii oraz ekspertyz. Sąd podkreśla, że przepis ten powinien być traktowany jako przepis o charakterze lex specialis względem ogólnego unormowania zawartego w art. 84 § 1 i 2 K.p.a. Pomimo, że pozycja prawna biegłego powoływanego przez organ z pozycją podmiotu, który sporządza ocenę techniczną lub ekspertyzę na wniosek inwestora jest odmienna, to nie zmienia to faktu, iż obie instytucje zakładają konieczność odwołania się do wiedzy osób posiadających umiejętność fachowej oceny określonych zjawisk, w szczególności zjawisk technicznych dotyczących obiektów budowlanych. Z tego względu pomimo, że autorowi oceny lub ekspertyzy nie przysługuje status biegłego w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to okoliczność, że osoba ta legitymuje się wysokim poziomem kwalifikacji zawodowych (posiadaniem wymaganych ustawą uprawnień) nakazuje przyjąć, że przedstawiane przez tę osobę opracowanie powinno być traktowane na równi z opinią biegłego, a więc środkiem, który posiada szczególnego rodzaju moc dowodową. Nie powinno budzić wątpliwości, że przedkładana przez inwestora ocena techniczna, jak każdy dowód z opinii biegłego, podlega ocenie z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie (art. 80 K.p.a.). Organ nadzoru budowlanego może ją przyjąć i uznać za trafną, ale może również ją odrzucić, podzielając w tym zakresie stanowisko jednej ze stron. Wobec tego skoro zarówno z przeprowadzonej w dniu [...] r. przez pracowników organu kontroli obiektu, którzy posiadają podstawową wiedzę z zakresu budownictwa, jak również z oceny technicznej wynika, że docieplenie zostało wykonane zgodnie z wiedzą techniczną i nie zagraża bezpieczeństwu przechodniów, a organ nie powziął wątpliwości co do merytorycznej prawidłowości przedłożonej oceny technicznej, nie było podstaw, aby powoływać biegłego na podstawie art. 84 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługuje zarzut skargi podważający wiarygodność przedłożonej w sprawie oceny technicznej przez sam fakt, iż sporządzona ona została na zlecenie inwestora, albowiem spoczywający na inwestorze obowiązek jej dostarczenia wynika wprost z art. 81c ust. 2 Pr.bud. Co więcej, z akt sprawy wynika, że w toku postępowania administracyjnego nie podważono merytorycznej prawidłowości sporządzonej oceny technicznej. Tymczasem inicjatywa dowodowa w postępowaniu administracyjnym przynależy wszystkim stronom danego postępowania i każda z nich ma prawo zgłaszania dowodów oraz wniosków dowodowych. Skuteczne podważenie merytorycznej prawidłowości sporządzonej oceny technicznej zasadniczo winno opierać się również na argumentach osadzonych na specjalistycznej wiedzy technicznej. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że w sprawie nie przedłożono innej ekspetryzy technicznej, podważającej ustalenia wynikające z oceny technicznej sporządzonej na zlecenie inwestora. Tym samym wobec ustalenia, że docieplenie szczytowej ściany budynku zostało wykonane prawidłowo i nie stwarza niebezpieczeństwa dla przechodniów, prawidłowo organy nadzoru odstąpiły od obowiązku nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ustalenie, iż wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, stanowi podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 1351/11). W takiej sytuacji organ zasadniczo nie ma podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W tym zakresie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto koncepcję wydania decyzji o odstąpieniu od nałożenia obowiązków. Końcowo należy podkreślić, że wykonane roboty budowlane polegające na dociepleniu budynku mieszkalnego niewątpliwie zostały wykonane z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Nie oznacza to jednak, że organ nadzoru budowlanego musi w takim przypadku wydać orzeczenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Wydaje się, że byłoby to rozstrzygnięcie zbyt restrykcyjne i nieproporcjonalne do zakresu naruszonych przepisów oraz naruszonego interesu skarżącej, mając na uwadze zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Mając na uwadze całokształt sprawy Sądu stoi na stanowisku, że jest to przypadek, w którym powinien mieć zastosowanie art. 151 k.c., gdyż ewentualne przekroczenie granicy sąsiedniej działki przy docieplaniu budynku, co jest nieuchronne przy usytuowaniu budynku bezpośrednio przy granicy, jest w pierwszej kolejności naruszeniem własności – instytucji prawa cywilnego. Nie mogą więc tu mieć zastosowania przepisy prawa administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały więc, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 51 Pr. bud., co nie oznacza, że skarżąca nie może dochodzić ochrony swych praw na drodze postępowania cywilnego. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu, a skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.