II SA/Po 744/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi H. F. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] sierpnia 2009r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] 2009r. nr [...] II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska H. F. pismem z 10 czerwca 2009 r. wystąpiła o przyznanie uprawnień kombatanckich, wskazując na fakt wysiedlenia jej, jako półtorarocznego wówczas dziecka, wraz z rodziną do Generalnej Guberni w dniu 8 grudnia 1939 r. (pierwszym transportem kolejowym wysiedlonych Wielkopolan z powiatu j.) i przebywanie przez kilka dni w zamkniętych wagonach w "lagrze na kołach" w Ł., gdzie doświadczyła nieludzkiego traktowania, gorszego niż to, któremu poddawano przesiedlonych w utworzonym w 1940 r. stałym obozie przesiedleńczym w . przy ul. [...]; następnie została wywieziona do O . Na potwierdzenie powyższych okoliczności skarżąca załączyła pisemne oświadczenia M. R., Ł. R. i B. D . Pośród innych dołączonych dokumentów znajdowało się zaświadczenie z Archiwum Państwowego w P. potwierdzające wysiedlenie rodziny F.w okresie okupacji hitlerowskiej z dniem 8 grudnia 1939 r. oraz oświadczenie skarżącej, iż w dniu 9 czerwca 2009 r. uzyskała w Związku Kombatantów w K. odpowiedź, że Związek nie udzieli jej rekomendacji, gdyż podani przez skarżącą świadkowie muszą być kombatantami, którzy w czasie wojny byli wysiedleni wraz z jej rodziną i przeszli te same losy. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z [...] czerwca 2009 r., na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.), odmówił przyznania skarżącej uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na treść art. 22 ust. 1 powołanej ustawy i stwierdził, iż po analizie przedłożonych dokumentów należy uznać, że strona nie przedstawiła dowodów osadzenia w obozie przesiedleńczym. W ocenie organu skarżąca, wysiedlona z rodzinnej miejscowości w grudniu 1939 r., była tylko transportowana w zamkniętym pociągu eskortowanym przez Niemców, a czasowe ograniczenie wolności i warunki panujące w pociągu wprawdzie były zbliżone do warunków obozowych, jednakże podróży pociągiem nie można uznać za osadzenie w obozie przesiedleńczym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o kombatantach. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 16 lipca 2009 r. skarżąca domagała się przyznania uprawnień kombatanckich. Strona podniosła, iż ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy stworzył możliwość ubiegania się o uprawnienia przez szeroką kategorie represjonowanych. W ocenie skarżącej wprawdzie obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających przyznanie uprawnień kombatanckich ze względu na treść art. 22 ust. 1 wskazanej ustawy spoczywa na osobie zainteresowanej, to nie zwalnia organu od obowiązku podjęcia działań niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto podtrzymała swoje wcześniejsze twierdzenia co do charakteru przebywania w transporcie kolejowym odpowiadającemu pobytowi w miejscu odosobnienia, a w Generalnej Guberni przebywała ponad 5 lat, co stanowiło ograniczenie jej wolności, zaś negatywne skutki zdrowotne wysiedlenia (podczas wysiedlenia stale chorowała) trwają do dziś. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z [...] sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] czerwca 2009 r. Organ podniósł, iż działa na podstawie i w granicach prawa, a przepisy enumeratywnie wyliczają tytuły, które mogą być uznane za działalność kombatancką lub równoważną uzasadniającą przyznanie uprawnień kombatanckich. Powołując się na orzecznictwo administracyjne organ uznał, iż regulacją ustawy o kombatantach nie zostały objęte wszystkie przejawy obiektywnych represji, jakich ofiarami w czasie wojny i po jej zakończeniu padli obywatele polscy. Nie kwestionując ciężkich warunków bytowych i doznanych przez stronę represji w czasie okupacji organ zauważył, iż z akt sprawy nie wynika, aby strona przebywała w miejscu odosobnienia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a-c powołanej ustawy, która to ustawa wyczerpująco określa przesłanki nabycia uprawnień kombatanckich i nie przewiduje możliwości przyznania tych uprawnień w okolicznościach podanych przez stronę. W skardze z 28 sierpnia 2009 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. F. stwierdziła, że znajduje do niej zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy w zakresie dotyczącym miejsc odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Ponadto podtrzymała swoje wcześniejsze twierdzenia, w tym co do warunków panujących w wagonach eskortowanego pociągu, które były gorsze niż w obozach przesiedleńczych. Skarżąca podniosła, iż w okresie jej przesiedlenia w 1939 r., Niemcy nie mieli jeszcze obozów przesiedleńczych, a jej pobyt w opisanym miejscu odosobnienia należy traktować analogicznie jak pobyt w takim obozie. Odpowiadając na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie opierając się na ustaleniach poczynionych w toku postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności konieczne jest odniesienie się do kwestii stosowania przez organ administracji publicznej w niniejszej sprawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uzasadniając swoją decyzję z [...] czerwca 2009 r. powołał się na art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach i stwierdził, że strona nie przedstawiła dowodów osadzenia w obozie przesiedleńczym, za który organ nie uznał przebywania w eskortowanym transporcie kolejowym. Natomiast w uzasadnieniu następnej decyzji (z [...] sierpnia 2009 r.) organ stwierdził, iż z akt sprawy nie wynika, że strona przebywała w miejscu odosobnienia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a-c powołanej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że wydając przedmiotowe decyzje organ związany był przepisami postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 75 i 77 k.p.a. Zasada wyrażona w art.7 k.p.a. nakazuje organowi administracyjnemu podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Rozwinięcie i doprecyzowanie tego ogólnego obowiązku stanowi art. 77 k.p.a, który jasno określa, że to na organie ciąży obowiązek zgromadzenia całości materiału dowodowego i jego wyczerpującego rozpatrzenia. Nadto z art. 75 k.p.a wynika, że co do zasady jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W świetle powołanych przepisów ustaleniom poczynionym przez organ trudno przyznać walor wszechstronności i obiektywności wynikającej z rozpatrzenia całego dostępnego materiału dowodowego zgodnie z art. 80 k.p.a. Nadto ustalenia faktyczne i ocena dowodów winny być zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Przywołany przez organ art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach rzeczywiście określa, że organ orzeka w oparciu o "udokumentowany wniosek zainteresowanej osoby". Jednak zdaniem Sądu – znajdującym z resztą oparcie w orzecznictwie (vide: wyrok NSA w Warszawie z 25 marca 2003 r., sygn. akt V SA 145/02, LEX nr 149683 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 października 2005 r., sygn. akt II OSK 117/05, LEX nr 188689)) – przywołany przepis ustawy nie może wyłączyć zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a., w szczególności nie zwalnia organu od przeprowadzenia stosownych dowodów. W świetle powyższych rozważań nie można przyjąć, że strona ma obowiązek udowodnić wszystkie okoliczności, na które się powołuje. Brzmienie art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach wskazuje na obowiązek strony wykazania przesłanek uzasadniających przyznanie uprawnień kombatanckich, co sprowadza się do udokumentowania wniosku, a nie udowodnienia określonych zdarzeń – w praktyce poprzez dołączenie przez stronę dokumentów, czy też przedstawienie innych dowodów mających potwierdzić słuszność jej żądań zawartych we wniosku. Na podstawie takiego wniosku i dołączonych dokumentów organ będzie mógł ukierunkować postępowanie dowodowe celem ustalenia, czy powołane przez wnioskodawcę okoliczności rzeczywiście miały miejsce. Rygorystyczne rozumienie omawianego przepisu, w sposób sprzeczny z regulacjami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, powodowałoby niedopuszczalne przerzucenie ciężaru dowodu na stronę postępowania administracyjnego, podczas gdy to powinnością organu jest podjecie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem nie tylko interesu społecznego, ale i słusznego interesu obywateli. Sąd uznał za wskazane odnieść się także do charakteru przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz.U. Nr 106, poz. 1154) w kontekście art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy o kombatantach. W myśl powołanych przepisów za represje uznaje się odpowiednio okresy przebywania w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa (lit. b) i w innych miejscach odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa (lit. c). Z kolei art. 8 ustawy o kombatantach stanowi, że Prezes Rady Ministrów na wniosek Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych określi w drodze rozporządzenia między innymi obozy, których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b i lit. c. Istotne w ocenie Sądu jest rozważenie, czy organ administracji jest związany katalogiem obozów wskazanych w rozporządzeniu, czy też art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy o kombatantach stanowi samodzielną podstawę do uznania za represję pobyt w innym miejscu, niewymienionym w rozporządzeniu. Zdaniem Sądu w świetle wyżej wymienionych nadrzędnych zasad postępowania administracyjnego, jak również mając na uwadze literalne brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy o kombatantach stwierdzić należy, iż przepisy tej ustawy nie wprowadzają jakiegokolwiek ograniczenia dowodowego. Możliwa do przewidzenia jest bowiem sytuacja, w której osoba ubiegająca się o przyznanie uprawnień kombatanckich przebywała w miejscu odosobnienia spełniającym warunki z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b i c powołanej ustawy, jednak miejsce to nie zostało uwzględnione w katalogu ujętym w § 5 i 6 rozporządzenia. W ocenie Sądu przepisy wykonawcze dotyczące wykazu miejsc odosobnienia są odbiciem stanu wiedzy i nauki opartym na badaniach i podlegają aktualizacji w miarę poznawania nowych faktów historycznych, względnie innej interpretacji zaistniałych zdarzeń. Za takim rozumowaniem przemawia choćby nowelizacja rzeczonego rozporządzenia, w szczególności poprzez dodanie nowych obozów przejściowych (§ 5 pkt 1 zmieniony przez § 1 rozporządzenia z dnia 21 października 2005 r. (Dz.U. z 2005r. Nr 214, poz.1801) i rozszerzenie listy innych miejsc odosobnienia (§ 6 zmieniony przez § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 grudnia 2006 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 227, poz.1660). Powołując się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 313/06, LEX nr 344535, należy wyjaśnić, iż fakt umieszczenia danego obozu w wykazie wydanym na podstawie art. 8 ustawy o kombatantach ma tylko takie znaczenie, że w konkretnej sprawie nie trzeba przeprowadzać dowodów stwierdzających, iż osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa, a pobyt w tych miejscach dzieci miał charakter eksterminacyjny w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c przywołanej ustawy. Organ winien traktować zawarte w rozporządzeniu wyliczenie jako ułatwienie dowodowe, natomiast nie ma prawnych przeszkód do dowodzenia i ustalenia, że pobyt w innym miejscu odosobnienia obozie, niewymienionym w § 6 rozporządzenia wykonawczego, był represją w rozumieniu przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b lub c tej ustawy. W konsekwencji brak jest podstaw do dyskwalifikacji wniosku tylko z tej przyczyny, że powołano się w nim na pobyt w innym miejscu, niż ujęte w rzeczonym katalogu. Natomiast w przypadku, gdy strona dochodzi uprawnień z tytułu przebywania w miejscu innym, niż wskazane w rozporządzeniu, zastosowanie powinny mieć przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego. Z powołanych powyżej przepisów wynika, że to na organie spoczywa ciężar gromadzenia wszelkich dowodów, przydatnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego. Zatem powinien również ustalić okoliczności istotne dla oceny wiarygodności dowodów przedstawionych przez stronę. Trzeba także zwrócić uwagę na to, że strona nie dołączyła do wniosku rekomendacji właściwej organizacji kombatantów, jednak wytłumaczyła przyczyny, dla których nie udzielono jej rekomendacji. Skoro organ zgodnie z art. 22 ust. 1 powołanej ustawy orzeka na podstawie udokumentowanego wniosku oraz rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji, to powinien postarać się o uzyskanie stanowiska właściwej organizacji co do udzielenia lub odmowy rekomendacji, tak by mógł orzec na podstawie pełnego materiału procesowego. Na koniec wreszcie należy wspomnieć, że w ocenie Sądu przepisy przywołanej ustawy i rozporządzenia nie uzależniają uznania pobytu w miejscu odosobnienia, jako podstawy przyznania uprawnień kombatanckich, od przebywania w takim miejscu wyłącznie po jego oficjalnym uruchomieniu, czy też oficjalnym uznaniu charakteru obozu przez polskie władze. Czas pobytu w miejscu odosobnienia, jako podstawa przyznania uprawnień kombatanckich, limitowany powinien być datami wynikającymi z przepisów ustawy o kombatantach, w tym wypadku okresem wojny w latach 1939-1945 r. Istotne jest rozstrzygnięcie, czy kilkudniowe odosobnienie deportowanych w dniu 8 grudnia 1939 r. mieszkańców Wielkopolski, polegające na zamknięciu w eskortowanych wagonach kolejowych, przetransportowaniu do Ł. i przetrzymywaniu w tych wagonach do czasu dalszego rozdzielenia do innych transportów, może być uznawane za równoznaczne z przebywaniem w miejscu odosobnienia w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b lub c ustawy o kombatantach, mając na uwadze, że w Ł. w czasie wojny faktycznie utworzono tego rodzaju miejsca (obozy), na co wskazuje § 5 pkt 1 lit. j i § 6 pkt 4-7 rozporządzenia wykonawczego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] czerwca 2009 r. wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ rozpatrując ponownie niniejszą sprawę winien przeprowadzić postępowanie dowodowe polegające na zgromadzeniu wszelkich dostępnych, a niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, dowodów i ich należytej ocenie. Analiza pisanych i osobowych źródeł dowodowych powinna w szczególności być ukierunkowana na ustalenie, jaki charakter, w sensie organizacyjnym, miała podnoszona przez stronę deportacja (w dyspozycji jakiego pionu administracji pozostawały osoby przesiedlane) i jakie warunki panowały w miejscach, w których przebywała skarżąca w związku z wysiedleniem do Generalnej Guberni (punkt zborny, transport kolejowy i pobyt w zamkniętych wagonach w Ł.). W ten sposób organ będzie mógł rozstrzygnąć na podstawie przeprowadzonego postępowania, czy pobyt skarżącej w ustalonych miejscach należy traktować jako represję w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b (gdy warunki w miejscu odosobnienia nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych) lub lit. c (gdy pobyt dzieci do lat 14 w miejscu odosobnienia miał charakter eksterminacyjny) ustawy o kombatantach. Rolą organu jest przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego i rzetelne odniesienie się do stanowiska strony, bez przerzucania na nią ciężaru dowodzenia. W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w punkcie I wyroku. Co do wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt II na podstawie art. 152 powołanej ustawy. /-/E. Podrazik /-/W. Batorowicz /-/A. Łaskarzewska