II SA/Po 754/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. j. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak [...], działając na podstawie art. 51 – 54 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Gminę Miasto [...], orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na wydzieleniu gruntu pod poszerzenie drogi gminnej nr [...] (ul. [...]) z działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że działka nr [...], przylegająca do działki nr [...], stanowi pas drogowy drogi gminnej nr [...], co potwierdza uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z [...] r., poz. [...]). Szerokość pasa drogowego drogi gminnej nr [...] na odcinku przylegającym do działki nr [...] nie jest równa i waha się pomiędzy 4 m i 5 m. Z wniosku wynika, iż zakres inwestycji obejmuje poszerzenie odcinka drogi gminnej na długości ok. 108 m, w taki sposób, aby szerokość pasa drogowego wynosiła 6 m. Obecnie jest on bowiem na tym odcinku zbyt wąski – ulica jest jednokierunkowa i nie posiada chodnika. Poszerzenie tej drogi pozwoli gminie na zlokalizowanie zarówno jezdni jednokierunkowej, jak i chodnika, co wpłynie znacząco na poprawę bezpieczeństwa użytkowników tej drogi. Wcześniej nie było możliwości poszerzenia drogi ze względu na istniejące budynki zlokalizowane bezpośrednio przy drodze. Zostały one wyburzone przez właściciela działki, tj. Spółkę jawną [...], która planuje swoją nieruchomość zabudować budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego o blisko 100 mieszkaniach, na działce przylegającej do ul. [...] wpłynie niewątpliwie na zwiększenie natężenia ruchu zarówno pojazdów, jak i pieszych. W związku z powyższym, gmina wystąpiła do organu o wydanie decyzji, która zezwoliłaby na poszerzenie pasa drogowego przedmiotowej ulicy, co należy uznać za cel publiczny. Dalej wskazano, że przeprowadzona analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że spełnione zostały wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jest możliwa realizacja przedmiotowej inwestycji. Projekt decyzji został przygotowany przez osobę uprawnioną w dniu [...] r., a następnie został uzgodniony przez Starostę [...], jako właściwego organu administracji geologicznej (postanowienie z dnia [...] r., nr [...]) oraz W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. (milczące uzgodnienie). Odnosząc się do zarzutów właściciela działki nr [...] organ wskazał, że ma świadomość, że wydzielenie części działki pod poszerzenie drogi publicznej wiąże się z pogorszeniem użytkowania tej nieruchomości, ze stratą finansową z powodu pomniejszenia jej powierzchni oraz z innymi uciążliwościami, jak np. konieczność wykonania nowego projektu budowlanego. Jednakże, organ zobowiązany jest działać w interesie ogółu społeczności lokalnej i nie może przedkładać interesu jednej osoby ponad interes ogółu. Właścicielowi nieruchomości, która zostanie uszczuplona, będzie przysługiwało odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia części nieruchomości oraz możliwość wystąpienia na drogę cywilną, jeśli uzna, że poniósł jakiekolwiek straty w związku z realizacją celu publicznego przez gminę. Dodał, że faktycznie istnieje możliwość poszerzenia drogi od strony zachodniej, jednakże na dz. nr [...] przy al. [...] stoi budynek mieszkalny, a na dz. nr [...] nie ma żadnego budynku, który kolidowałby z planowanym poszerzeniem drogi. Oczywistym jest, że konieczność wyburzenia budynku mieszkalnego stanowiłaby niewspółmiernie większe skutki negatywne dla właścicieli, niż wydzielenie działki z niezabudowanej nieruchomości. W odwołaniu z dnia [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego spółka jawna [...] wskazała, że nie zgadza się na wydzielenie gruntu pod poszerzenie drogi kosztem działki nr [...]. Na przedmiotowej nieruchomości spółka zamierza wybudować budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z infrastrukturą techniczną, w tym miejscami postojowymi dla użytkowników projektowanego budynku. Wydzielenie gruntu z nieruchomości spowoduje, że nie będzie możliwości zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla projektowanego budynku. Co więcej, spółka poniosła bardzo duże koszty związane z wykonaniem projektu budowlanego, a wydzielenie z działki gruntu pod poszerzenie drogi spowoduje, że budynek w zaprojektowanej formie nie będzie mógł powstać, co wygeneruje kolejne koszty związane z opracowaniem nowego projektu. Dodatkowo, spółka dokonała rozbiórek budynków, które znajdowały się w obszarze działki, co również związało się z poniesieniem przez spółkę kosztów. Następnie podkreślono, że istniejąca droga ma szerokość 4,0-5,0 m, co nie narusza przepisów obowiązujących dotyczących szerokości dróg gminnych, a więc nie ma konieczności poszerzania tej drogi. Ponadto istnieje możliwość wykonania poszerzenia przedmiotowej drogi kosztem nieruchomości znajdujących się od strony zachodniej, przy czym są one niezagospodarowane na odcinku, który zaplanowano rozszerzyć, wobec czego wykonanie poszerzenia drogi od tej strony będzie korzystniejsze i nie będzie kolidować z planami użytkowników działek. Końcowo podkreślono, że w sytuacji, gdy gmina jest zarówno organem właściwym do załatwienia sprawy, jak również inwestorem w sprawie, w judykaturze dominuje stanowisko, że wójt/burmistrz/prezydent jako organ właściwy do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie, w której inwestorem jest gmina, nie może wydać rzeczonej decyzji i w związku z tym winien być wyłączony z załatwienia sprawy, z uwagi na kolizję interesów. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium podkreśliło, że aby odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego w zawnioskowanym kształcie, organ musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa, a do wykazania tej niezgodności w badanej sprawie nie ma podstaw. Odnosząc się z kolei do wskazanej przez spółkę koncepcji poszerzenia drogi od strony zachodniej organ odwoławczy wskazał, że nie ma możliwości analizowania innego wariantu przebiegu inwestycji, w tym wskazanego przez właściciela danego gruntu, jeżeli takiej możliwości nie przewiduje inwestor. Organ jest bowiem związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie dokonać zmiany lokalizacji (przebiegu) wnioskowanej inwestycji. Nie może również oceniać celowości i zasadności projektowanej inwestycji. Żaden też przepis nie uzależnia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, przez którą taka inwestycja będzie przebiegać. Ograniczenie korzystania z nieruchomości, czy zmiana wartości nieruchomości związane z konsekwencjami wydania takiej decyzji umożliwiają żądanie odszkodowania lub wykupienia nieruchomości. Nie stanowią one jednak przesłanki do wydania decyzji odmownej. Odpowiadając natomiast na zarzut braku właściwości organu orzekającego w niniejszej sprawie Kolegium stwierdziło, że przepisy art. 25 K.p.a. mogą być zastosowane wyłącznie w przypadku, gdy są spełnione określone w nich przesłanki wyłączenia organu od załatwienia sprawy, do czego nie wystarczy sam fakt, iż decyzję ma wydać burmistrz tej samej gminy, która jest wnioskodawcą. Do ich zastosowania konieczne jest, aby sprawa dotyczyła prywatnych interesów wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Dodano, że obecnie już nieobowiązujący przepis art. 27a K.p.a. wskazywał konieczność wyłączenia organu gminy od udziału w sprawie, w której gmina była wnioskodawcą, jednakże ustawodawca uchylił ten przepis uznając tę regułę za niezasadną. W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] sp. j. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...], a także zasądzenie na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., a także art. 53 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła zarzuty podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł i wywiódł jak w skardze. Jednocześnie wskazał, że decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta [...] zezwolił na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce [...] przy Al. [...] w Z.. Decyzja ta stała się ostateczna od dnia [...] r. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia [...] r. Burmistrz Miasta [...] wskazał, że nie została wydana decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] nie dotyczy zabudowy obszaru objętego decyzją nr [...] z dnia [...] r., nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie wskazać należy, że wydzielenie gruntu pod poszerzenie drogi gminnej nr [...] (ul. [...]) z działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w Z., z uwagi na brak na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymagało uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie bowiem z treścią art. 50 ust. 1 u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednocześnie wydzielenie gruntu pod poszerzenie drogi gminnej stanowi realizację celu publicznego o znaczeniu lokalnym, jako że zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121; dalej: "u.g.n."), celem publicznym jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji, a do zadań własnych gminy stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994) należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w sprawach gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Tak określona inwestycja stanowi zatem inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., przez którą należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Dalej wskazać należy, że – wbrew stanowisku strony skarżącej – Kolegium kierując się treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. prawidłowo przyjęło, że Burmistrz Miasta Z. jest organem właściwym do rozpoznania wniosku Gminy Miasto [...] o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie podlega bowiem w takiej sytuacji wyłączeniu od udziału w sprawie ani jako pracownik jednostki samorządu terytorialnego, ani jako organ gminy (por. wyrok NSA z 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 268/15, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 77/17– wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że do dnia 5 grudnia 1994 r. faktycznie obowiązywał art. 27a K.p.a., który stanowił, że organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina (§1). Niemniej jednak został on skreślony przez art. 25 pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 1994 r., nr 122, poz. 593). Obecnie więc na skutek świadomych działań ustawodawcy brak jest normy, wzorem uchylonego art. 27a K.p.a., wyłączającej wójta, burmistrza (prezydenta miasta) od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną. Obowiązku takiego nie można się również dopatrzyć w regulacjach art. 24 § 1 K.p.a., który dotyczy wyłączenia pracownika organu, nie zaś organu administracji. W szczególności art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a. nie znajduje wprost zastosowania w sprawie, jako że wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie jest przedstawicielem ustawowym gminy. W przywołanym przepisie chodzi bowiem o cywilistyczną konstrukcję przedstawicielstwa strony, a ta nie może być utożsamiana z publicznoprawną konstrukcją organu wykonawczego gminy. Z kolei wyłączenie organu administracji jest przedmiotem odrębnej regulacji art. 25 § 1 K.p.a., w której jednak próżno szukać sytuacji, o której mowa w zaskarżonym rozstrzygnięciu (orzekanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, dla której inwestorem jest gmina). Z powyższego wynika, że nieuprawnione jest opieranie się na domniemaniu obowiązku wyłączenia wójta, burmistrza (prezydenta miasta) orzekającego w sprawach, w których jego gmina jest stroną postępowania. Gmina jest bowiem tworem o szczególnej pozycji ustrojowoprawnej. Jest z jednej strony nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), z drugiej zaś podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Czym innym jest uprawienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym do korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego. Fakt, że te dwie role gminy są rozdzielne nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie. Więcej, stosownie do woli ustawodawcy, zobowiązującego gminy w przepisach prawa materialnego do rozstrzygania spraw indywidualnych oraz wyposażającego gminy w mienie komunalne, którym gmina ma racjonalnie gospodarować, gminy winny te dwie funkcje realizować jednocześnie, również w odniesieniu do własnego majątku. Ustawodawca nie wprowadza w tej mierze zakazu. To oznacza, że wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej. I dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie w jakim wójt (burmistrz, prezydent miasta) pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 460/08). Przechodząc do oceny przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż wniosek inwestora z dnia [...] r. spełnia wymagania ustawowe. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., na dołączonej do niego kopii mapy zasadniczej czerwoną linią określono bowiem teren objęty wnioskiem (k. 23 akt adm. organu I instancji), a w jego treści określono charakterystykę inwestycji obejmującą dane wymagane przez art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. (k. 24 akt adm. organu I instancji). Dalej podkreślenia wymaga, że stosownie do dyspozycji art. 53 ust. 3 u.p.z.p. organ I instancji w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji w sposób prawidłowy dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (k. 17 i 19 akt adm. organu I instancji). Wbrew twierdzeniu strony skarżącej wskazaną analizę należy uznać za kompletną, albowiem zawiera zarówno analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak i analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, wraz ze wskazaniem władających działkami nr [...] oraz [...] (k. 18 i 19 akt adm. organu I instancji). Dodatkowo, uprawione było przywołanie w treści analizy art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., albowiem zgodnie z brzmieniem art. 50 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p., omawiana regulacja znajduje także zastosowanie do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Co zaś się tyczy wskazania warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 3 u.p.z.p., ich powołanie, choć wadliwe, nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, albowiem jednoznacznie wskazano, że warunki te nie dotyczą obiektów infrastruktury technicznej. Z kolei przy analizowaniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. organ powołał przepisy odrębne, z których mogą wynikać warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a więc przepisy odrębne, z którymi planowana inwestycja musiała być zgodna (art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.). Zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. okazał się być więc niezasadny. Zauważyć również należy, że stosownie do art. 53 ust. 4 u.p.z.p., projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną (art. 50 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p.), a następnie przekazany do uzgodnienia Staroście [...] (k. 13 akt adm. organu I instancji), jako organowi administracji geologicznej, a także [...] Urzędowi Ochrony Zabytków (k. 12 akt adm. organu I instancji). Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], uzgodnił wskazany projekt w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych (k. 11 akt adm. organu I instancji). Z kolei wystąpienie o uzgodnienie do [...] Urzędu Ochrony Zabytków w P. wpłynęło do tego organu w dniu [...] r. i wobec braku odpowiedzi w terminie dwóch tygodni od dnia otrzymania wystąpienia o uzgodnienie, uzgodnienie stosownie do art. 53 ust. 5 u.p.z.p. należało uznać za dokonane. Ostatecznie ocenić należało, że wydana w sprawie decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy (art. 54 u.p.z.p.), a poczynione ustalenia organu w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Z kolei stwierdzenie w toku dokonanej analizy, że planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, o których mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. obligowało organ do ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do art. 56 zdanie pierwsze u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. Organ nie jest przy tym uprawniony do analizowania różnych możliwych wariantów przebiegu danej inwestycji, skoro takich wariantów nie zawiera wniosek inwestora, czy też do nakłaniania inwestora do zmiany wniosku zgodnie z żądaniem właściciela nieruchomości, przez którą ma przebiegać inwestycja. Wobec tego podnoszone przez skarżącą argumenty odnoszące się do możliwości poszerzenia drogi od strony zachodniej w ogóle nie mogły być rozpatrywane w toku postępowania. To treść złożonego wniosku o ustalenie inwestycji celu publicznego wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Organy administracji w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mają więc kompetencji do badania i oceny celowości, czy racjonalności planowanej inwestycji, ani do modyfikowania treści wniosku inwestora (w zakresie zmiany przebiegu inwestycji, czy narzucania szczegółowych rozwiązań technicznych). Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Jednocześnie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 56 zdanie drugie wyżej powołanej ustawy, przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a to z kolei oznacza, że zasady i wartości określone w tym przepisie (w tym ochrona prawa własności) same w sobie nie mogą stanowić skutecznej przeszkody dla wydania pozytywnej decyzji lokalizacyjnej. W przypadku inwestycji celu publicznego przewagę uzyskuje publiczny cel jakiemu służyć ma planowana inwestycja. Zauważyć jednocześnie należy, że także w przypadku decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przyjmuje się, że nie rodzi ona praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). W konsekwencji, wydanie tej decyzji nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości objętej planowaną inwestycją. Przeciwnie, jest dopuszczalne pomimo jego sprzeciwu. W decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa się jednak warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wynikające z przepisów odrębnych. Konkludując uznać należało, że skoro złożony w sprawie wniosek czynił zadość warunkom formalnym i dotyczył inwestycji celu publicznego, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami u.p.z.p. oraz z unormowaniami przewidzianymi w przepisach odrębnych, organ był zobligowany wydać decyzję pozytywną. Ograniczenie korzystania z nieruchomości, czy zmiana wartości nieruchomości związane z konsekwencjami wydania takiej decyzji umożliwiają żądanie odszkodowania lub wykupienia nieruchomości, jednak nie stanowią przesłanki do wydania decyzji odmownej. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.