II SA/Po 757/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego; oddala skargę II SA/Po 757/16 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...],[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu odwołania R. M. od decyzji Wójta Gminy C. nr [...] z dnia [...] 2016 r., w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią H. M. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 j.t., dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Przywołaną na wstępie decyzją organu I instancji odmówiono przyznania R. M. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad babcią H. M., o który wnioskowała w dniu 18 maja 2016 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że specjalny zasiłek opiekuńczy może być przyznany osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Organ administracji stoi na stanowisku, że obowiązek alimentacyjny w stosunku do niepełnosprawnej H. M. ciąży natomiast w pierwszej kolejności na jej córce E. M. oraz synowi J. M.. E. M. mieszka i pracuje w [...]. W odwiedziny do swojej mamy przyjeżdża sporadycznie. Natomiast J. M. [...] nie opiekuje się swoją matką, nie pomaga w codziennych obowiązkach, z powodu [...] stwarza sytuacje konfliktowe. Zważywszy na to organ przyjął w rozstrzygnięciu, iż obowiązek alimentacyjny dzieci wobec matki wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuczki. W odwołaniu od powyższej decyzji R. M. podniosła, że zapadłe rozstrzygnięcie jest dla niej krzywdzące, albowiem to ona faktycznie całodobowo sprawuje opiekę nad babcią H. M.. Odwołująca ponadto wskazała, że w roku 2013 decyzją z dnia [...] 2013 r. Wójt Gminy C. przyznał jej świadczenie pielęgnacyjne za okres od listopada do grudnia 2012 r. zdaniem skarżącej w takim samym stanie sprawy. W oparciu o powyższe argumenty odwołująca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na treść art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 nr 228 poz. 2255, dalej u.ś.r.) oraz art. 128, art. 129 § 1 i art. 132 Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 nr 9 poz. 59, dalej: k.r.o.), wskazując, że w świetle tych regulacji o możliwości przyznania R. M. specjalnego zasiłku opiekuńczego rozstrzyga w pierwszej kolejności ustalenie, czy ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec babci z powodu niemożliwości uczynienia zadość temu obowiązkowi przez osoby zobowiązane w bliższej kolejności. Na podstawie akt sprawy Kolegium ustaliło, że H. M. jest osobą niepełnosprawną, dysponującą orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe i wymaga permanentnej i długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Obowiązek opieki nad wymienioną obciąża jej córkę E. M. i syna J. M.. Kolegium ustaliło, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż E. M. mieszka i pracuje w [...]. W odwiedziny do swojej mamy przyjeżdża sporadycznie. Natomiast J. M. [...] nie opiekuje się swoją matką, nie pomaga w codziennych obowiązkach, [...] stwarza sytuacje konfliktowe. W ocenie kolegium, przytoczone powyżej okoliczności nie są jednak tego rodzaju, iż by zwalniały z ciążącego na dzieciach względem matki obowiązku alimentacyjnego i w konsekwencji, aby powodowały jego przejście na odwołującą. Organ stoi na stanowisku, że w szczególności nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego względem matki fakt wykonywania pracy przez E. M. w [...]. Okoliczność ta jest bowiem wynikiem dokonanego przez nią w sposób świadomy wyboru i sama w sobie nie uniemożliwia wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego. W takim przypadku obowiązek ten nie przybierze wprawdzie postaci świadczenia pomocy w formie starań osobistych, ale może polegać na np. opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. W ocenie organu odwoławczego nie można aktualnie mówić o zwolnieniu E. M. z obowiązku alimentacyjnego wobec matki H. M.. W odniesieniu do syna H. M. J. M. organ uznał, że choć [...] nie zwalnia go z obowiązku alimentacyjnego, to jednak [...] można przyjąć, że nie jest on w stanie uczynić zadość ciążącej na nim powinności. W przedmiotowej sprawie, nie wpływa to jednak na ostateczną ocenę braku przejścia obowiązku alimentacyjnego na odwołującą się wnuczkę H. M., gdyż obciąża on jej córkę E. M. jako zobowiązaną w bliższej kolejności. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła R. M.. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że to ona od kilku lat sprawuje wyłączną opiekę nad legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności w znacznym stopniu babcią H. M.. W ocenie skarżącej, utrzymywanie obowiązku sprawowania opieki na przy córce E. M. jest niezasadne, po pierwsze z uwagi na jej nieobecność w kraju, jak również ze względu na to, że jej dochody są niewystarczające by zapewnić wskazywaną przez organ II instancji opiekę osoby trzeciej. Babcia skarżącej jest osobą w podeszłym wieku, która nie wyobraża sobie wystąpienia na drogę sądową o zasądzenie alimentów. Skarżąca zaznacza, że ma świadomość, iż obowiązek alimentacyjny nie przechodzi na nią jako wnuczkę, jednak wskazuje, że sama nie ma żadnego wpływu na to by uzyskać pomoc w opiece nad babcią ze strony E. M. bądź J. M.. Nadto skarżąca powołała się na decyzję z [...] 2013 r., którą Wójt Gminy C. przyznał jej świadczenie pielęgnacyjne za okres od listopada 2012 roku do grudnia 2012 r., zdaniem skarżącej w analogicznym stanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, dalej: p.u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd stwierdził, że podziela rozważania organów I i II instancji. Zaskarżona decyzja oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji nie naruszają prawa. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 764 zł (art. 16a ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.ś.r. i § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 r. poz. 1238). Należy zauważyć, że ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego następuje w drodze decyzji związanej, co oznacza, że w razie spełnienia przez stronę ustawowych przesłanek uprawniających do tego świadczenia, obowiązkiem właściwego organu administracji jest jego przyznanie, a w razie nieziszczenia się tych przesłanek, organ administracji nie może wskazanego świadczenia przyznać. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że H. M. (babcia skarżącej) legitymuje się orzeczeniem zaliczającym ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe. Bezspornym jest również to, że rzeczywistą opiekę na H. M. sprawuje jej wnuczka - skarżąca R. M.. Okolicznością niekwestionowaną przez organy obu instancji było również zachowanie przez skarżącą kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 16a ust. 2 u.ś.r. Negatywna decyzja organu I instancji opierała się natomiast na stanowisku, iż skarżąca nie jest zobowiązana do alimentacji wobec babci, bowiem jej obowiązki w tym zakresie wyprzedzają obowiązki alimentacyjne córki E. M. oraz syna J. M.. Organ odwoławczy zaaprobował powyższe twierdzenie. W kontekście powyższych argumentów wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z przepisem art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Według art. 129 § 1 k.r.o., obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Z kolei zgodnie z art. 129 § 2 k.r.o., krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. W myśl zaś przepisu art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Z przytoczonych regulacji istotnie wynika zatem, że uzyskanie uprawnienia do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez dalszą osobę (np. wnuczkę) - w stosunku bliskości względem osoby wymagającej opieki możliwe jest w sytuacji, gdy brak jest osoby zobowiązanej w bliższej kolejności do alimentacji (np. córki), to jest, gdy takiej osoby w ogóle nie ma lub gdy osoba taka nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. Taki wniosek został już wyrażony w judykaturze sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1035/13, LEX 1401762). Podkreślić należy, że przepisy k.r.o. nie wyjaśniają, w jakich przypadkach należy przyjąć, że osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki "nie jest w stanie" tej opieki świadczyć. Oceny tej okoliczności dokonują zatem organy administracji zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że to skarżąca sprawuje opiekę nad H. M., tym nie mniej z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki na osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja z zatrudnienia dla jej sprawowania, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osoba niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 16 a ust. 1 u.ś.r. Uzyskanie uprawnienia do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez dalszą osobę (np., wnuczkę) w stosunku bliskości względem osoby wymagającej opieki, możliwe jest w sytuacji, gdy brak jest osoby zobowiązanej w bliższej kolejności do alimentacji (np. dzieci), to jest, gdy takiej osoby w ogóle nie ma lub gdy osoba taka nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. Przesłanka ta dotyczy okoliczności uniemożliwiających w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, sprawowanie przez tą osobę opieki nad chorym krewnym. Innymi słowy, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w rodzinie przez jej członków. Ponadto, obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. Wyjaśnić ponadto należy, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości stosowania tzw. zasad współżycia społecznego, gdyż są one instytucją prawa cywilnego i do zastosowania ich w innej gałęzi prawa wymagane jest konkretne odesłanie do tych zasad. W analizowanych przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych takiego odesłania nie ma. Wobec tego, mimo iż skarżąca sprawuje całodobowa opiekę nad niepełnosprawną babcią i w związku z tym nie podejmuje zatrudnienia, nie ma podstawy prawnej do uwzględnienia jej wniosku o przyznanie z tego tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż dwoje dzieci H. M. może tę opiekę sprawować. Podkreślić w tym miejscu należy, że fakt wykonywania pracy zarobkowej, nawet za granicą, nie może zostać uznany za wyłączający możliwość sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, iż w roku 2013 otrzymywała świadczenie przez dwa miesiące w takich samych okolicznościach należy zaznaczyć, że choćby stan faktyczny w tamtym okresie był tożsamy z obecnym, zmianie uległ stan prawny. Wskazać bowiem należy, że otrzymane wówczas przez skarżącą świadczenie (świadczenie pielęgnacyjne) przyznano jej za miesiące listopad i grudzień roku 2012 w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy Ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z dniem 1 stycznia 2013 roku ustawa ta została znowelizowana, wskutek czego otrzymanie specjalnego zasiłku opiekuńczego (odpowiednika otrzymanego przez skarżącą w 2013 roku świadczenia pielęgnacyjnego) wymaga spełnienia określonych warunków. Jednym z nich jest, stanowiące istotę przedmiotowej sprawy pierwszeństwo w obowiązku alimentacyjnym wobec osoby nad którą sprawowana jest opieka w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Jak wskazano powyżej skarżąca nie spełnia tego kryterium, bowiem obowiązek alimentacyjny wobec H. M. ciąży w pierwszej kolejności na jej córce E. M. i synu J. M.. Z uwagi na brak spełnienia przez skarżącą przesłanki wskazanej w art. 16a ust. 1 u.ś.r., zaskarżona decyzja odpowiada prawu Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku