II SA/Po 759/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. i D. S. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 24 czerwca 2008r. Nr XXXIII/288/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/J. Szaniecka /-/ E. Brychcy W dniu 24 czerwca 2008r. Rada Gminy Tarnowo Podgórne podjęła uchwałę Nr XXXIII/288/2008 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w Ch. – "[...] " dla dziełek o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...],[...],[...] – część i [...]. W dniu 8 lipca 2008r. A.i D.Sz. właściciele działki położonej w Ch. o numerze ewidencyjnym [...] i [...] wezwali Gminę T. P. do usunięcia naruszenia prawa. Podnieśli, że powyższa uchwała narusza ich słuszny interes prawny, bowiem nie uwzględniła w procesie uchwalania zmian planu ich wniosków o zmianę przeznaczenia ich działek z terenów zielonych na budowlane. W odpowiedzi w dniu 26 sierpnia 2008r. Rada Gminy Tarnowo Podgórne podjęła uchwałę Nr XXXIV/322/2008 odmawiającą zmiany uchwały Nr XXXIII/288/2008 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w Ch. – "[...]" dla dziełek o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...],[...],[...] – część i [...] z uwagi na fakt, że uchwała ta nie narusza przepisów prawa oraz nie narusza uprawnienia ani interesu prawnego wnioskodawców. W dniu 20 sierpnia 2008r. A. i D. Sz. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę Rady Gminy Tarnowa Podgórnego nr XXXIII/288/2008 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w Ch. – "[...]" dla dziełek o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...],[...],[...] – część i [...] wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podnieśli, że są właścicielami działek nr [...] i [...] położonych w Ch. na Osiedlu [...] i ich wnioski o zmianę przeznaczenia tych działek – z terenu zieleni publicznej na zabudowę jednorodzinną nie zostały uwzględnione. Gmina przystępując do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku czego doszło do zmiany przeznaczenia innych sąsiednich działek, nie objęła swoim zakresem działek należących do skarżących. Zdaniem skarżących Gmina naruszyła zasady równego traktowania wnioskodawców w postępowaniu w związku ze zmianą planu miejscowego, zasadę równego traktowania obywateli wobec prawa oraz zasadę zaufania obywateli do działania organów publicznych. W odpowiedzi na skargę Gmina T. P. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W pierwszej kolejności Gmina wskazała, że skuteczność wniesienia skargi na daną uchwałę uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania trybu wezwania właściwego organu gminy do usunięcia naruszenia prawa (art. 101 ust. 3 ustawy dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001. Dz.U Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Dopiero po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego organowi na usunięcie naruszenia prawa można wnieść skargę do sądu administracyjnego. Gmina wskazała, że uchwała w sprawie zmiany planu została podjęta w dniu 24 czerwca 2008r., wezwanie do usunięcia naruszenia prawa doręczono Gminie w dniu 8 lipca 2008r., Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w dniu 26 sierpnia 2008r., a skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w dniu 18 sierpnia 2008r. Prócz tego Gmina wskazała, że przedmiotem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie były działki stanowiące własność skarżących, ale tereny znajdujące się w odległości minimum 500 m od działek będących własnością skarżących. Nie został więc naruszony interes prawny skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega, zatem zgodność z prawem aktów, w tym wypadku uchwał organu gminy, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 §1 i §2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Analiza sprawy we wskazanych aspektach prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący wyczerpali tryb poprzedzający wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Wezwali Gminę do usunięcia naruszenia prawa i po upływie 30 dni wnieśli skargę do sądu administracyjnego (art. 35 §3 kpa.). Skarga została wniesiona w terminie. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia art. 32 Konstytucji RP, zgodnie z którym wszyscy są równi wobec prawa i że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, podkreślić należy, iż nie można przepisu tego rozumieć w ten sposób, że w demokratycznym państwie prawa nie ma miejsca na jakiekolwiek różnicowanie sytuacji prawnej obywateli i innych podmiotów. Równość wobec prawa to nakaz równego traktowania obywateli wobec obowiązującego prawa, a nie zakaz różnicowania ich sytuacji w stanowionych normach prawnych, w tym w zakresie sposobu wykonywania prawa własności w prawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyr. NSA z dnia 8 lipca 2009r., II OSK 423/09). Ograniczenia takie gmina może ustanawiać na podstawie regulacji art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dozwalającej na zarówno pośrednie (poprzez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), jak i bezpośrednie (poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego) ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności w ramach przyznanych gminie uprawnień do decydowania o kształcie przestrzeni, doktrynalnie zwanym władztwem planistycznym. To zaś oznacza, że prawo własności, mimo że konstytucyjnie chronione, nie jest prawem bezwzględnym. Może doznawać ograniczeń, które wyraźnie dopuszcza także Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takim przepisem ustawowym w niniejszej sprawie jest przywołana wyżej regulacja art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której gmina ustala lokalne zasady gospodarowania przestrzenią. Oczywiście rada gminy, stanowiąc o zasadach gospodarowania na swoim obszarze w ramach przyznanego jej "władztwa planistycznego", nie może tego władztwa nadużywać i strona skarżąca może wywodzić, że jej interes prawny został naruszony uchwałą Rady Gminy, uchwalająca plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego, poprzez naruszenie tych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które statuują wyżej wymienione władztwo planistyczne. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą organu gminy w zakresie administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Konstrukcja art. 101 ustawy ma istotne znaczenie dla ustalenia legitymacji skarżących. Skorzystać z określonego w nim uprawnienia może jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Z przepisu tego wynika, że nie odnosi się on do interesów faktycznych, lecz tylko tych chronionych prawem. Skarżący, wnosząc skargę opartą o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, muszą powołać się na przepis prawa materialnego, a także wykazać, że chroni on ich interes, który został naruszony. Ochrona interesu prawnego i jego naruszenie muszą zatem dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Dla skuteczności skargi nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu lecz musi to być interes przyznany przez prawo konkretnemu podmiotowi, który może go realizować w postępowaniu administracyjnym i który został naruszony przez organ gminy. W tym miejscu wymaga zasygnalizowania, iż krąg uprawnionych do złożenia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym określony został inaczej jak w przypadku art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Co do zasady bowiem skargę złożyć może "każdy kto ma w tym interes prawny", natomiast, gdy to dotyczy uchwał samorządu gminnego, składający musi wykazać "naruszenie jego interesu prawnego" przejawiające się w pozbawieniu go uprawnienia, które już posiadł, bądź uniemożliwieniu jego realizacji. Samo zagrożenie takim naruszeniem albo wykluczenie z kręgu uprawnionych nie jest wystarczającą przesłanką do legitymacji skargowej w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tak: W Kisiel [w:] P.Chmielnicki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, s. 720). W rozpatrywanej sprawie, A.Sz. i D. Sz. zaskarżyli uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w Ch. – "[...]" dla dziełek o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...],[...],[...] – część i [...]. Przeciwko uchwale skierowali zarzut naruszenia określonej w Konstytucji zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), domagając się w istocie rozszerzenia obowiązywania planu miejscowego również na ich nieruchomość. W ocenie Sądu, w takim stanie rzeczy, nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżących. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dnia 24 czerwca 2008r. nie obejmując swym zasięgiem terenu nieruchomości skarżących, nie pozbawiła ich żadnego przysługującego im już prawa, ani też nie ograniczyła możliwości jego realizacji. Co więcej, uchwała nie miała w ogóle wpływu na ich interes prawny lub uprawnienie. W okolicznościach sprawy można rozważać, co najwyżej, istnienie interesu faktycznego (ekonomicznego) polegającego na umożliwieniu skarżącym zagospodarowania działki w sposób przez nich założony. Sąd pragnie też zauważyć, że badając legalność aktów dotyczących zagospodarowania przestrzennego, dokonuje oceny zagospodarowania tylko obszaru objętego aktem, ewentualnie z uwzględnieniem jego oddziaływania na obszary sąsiednie. Ustalenie kręgu adresatów aktu dotyczącego zagospodarowania terenu (czyli każdorazowych właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości) należy do władztwa jednostki samorządu terytorialnego, a osoby nie będące jego adresatami nie mogą - powołując się na zasadę równości wobec prawa - domagać się rozszerzenia aktu przed sądem administracyjnym. Jeżeli działki skarżących nie zostały objęte uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w Ch., oznacza to, że w stosunku do terenów nie objętych tym planem miejscowym, wolą organu uchwałodawczego gminy było pozostawienie ich dotychczasowego przeznaczenia. Ponieważ dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać jako przesłankę dopuszczalności skargi uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie a skarga nie spełnia tych warunków, Sąd był zwolniony od dokonania pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ E. Brychcy br