II SA/Po 762/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi W. i A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących W. i A. T. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W.Batorowicz /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska Burmistrz Miasta i Gminy ,rozpoznając po raz kolejny sprawę, decyzją z dnia [...]– wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80. poz. 818 ze zm.) i przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) ustalił na wniosek S. J. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie rzemiosła nieuciążliwego – zakładu stolarskiego: przebudowę szklarni na halę produkcyjną, budowę wiaty i budynku socjalnego na działce Nr [...] położonej w O. w gminie W. W wyznaczonym polu zabudowy można realizować przebudowę szklarni na halę produkcyjną o wymiarach 7,0 x 4,0 m, budowę wiaty o wymiarach 5,0 x 15,0 m, budowę budynku socjalnego parterowego o wymiarach 8,0 x 10,0 m. W uzasadnieniu ustalił, że działka nr [...] "stanowi nieruchomość zabudowaną zakładem stolarskim i nieeksploatowanym gospodarstwem szklarniowym". Obszar, na którym położona jest działka nie ma aktualnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w wygasłym planie teren działki był zakwalifikowany do rzemiosła nieuciążliwego. Takie rzemiosło powstało na tej działce w połowie lat 90-tych kosztem gospodarstwa ogrodniczego. "Obecny stan nieruchomości przedstawia obraz zdewastowany, nieuporządkowany. W przepięknym plenerze Puszczy [...] w/w wygląd musi zniknąć". Można skorzystać z zasady kontynuacji funkcji i wyrazić zgodę na rozbudowę zakładu stolarskiego lub gospodarstwa specjalistycznego ogrodniczego. Zgodnie z przeprowadzoną analizą, od dnia [...]1995r. na przedmiotowej działce w obrębie budynku kubaturowego i części szklarni "jest prowadzona działalność: produkcja krzeseł i mebli do siedzenia". Nadto w odległości kilkuset metrów od działki inwestora działa zakład produkcyjny "A" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując sprawę na skutek odwołań wniesionych przez A. i R. O., A. i W. T. oraz L. H., decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że organ pierwszej instancji "w sposób właściwy ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego". W ocenie organu odwoławczego, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest okoliczność wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie samowoli budowlanej na działce objętej planowaną inwestycją oraz fakt zlokalizowania na działce małżonków T. budynku rekreacyjnego. Brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji nie oznacza zakazu lokalizowania na tym terenie obiektów o charakterze nie występującym wcześniej. Inne zarzuty odwołania będą rozpatrywane na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu Administracyjnego przez W. i . T., właścicieli sąsiedniej działki nr [...]. Wnosząc o uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Żadna z działek sąsiednich znajdujących się na analizowanym terenie, dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający inwestorowi na kontynuowanie funkcji produkcyjnej. Zabudowane działki sąsiednie nr [...] oraz [...] posiadają ustalone funkcje mieszkalnictwa niskiego oraz zabudowy zagrodowej. Na żadnej z tych działek, ani żadnej innej w tej części wsi nie występuje funkcja produkcyjna. Wskazany przez organ odwoławczy zakład produkcyjny "A" istnieje w innej części wsi, jest oddalony od terenu inwestycji około [...] m i dodatkowo oddzielony szosą asfaltową łączącą W.-W. Nie można było też zastosować uregulowania zawartego w ust. 2 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w planach miejscowych, które utraciły moc obowiązującą, obszar na którym znajduje się działka nr [...] nie był przeznaczony pod inwestycje produkcyjne. Skarżący zaprzeczyli też, aby Cz. Ś. udzielił inwestorowi zgody na pobudowanie warsztatu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie może się ostać. W pierwszej kolejności należy wskazać, że akta administracyjne przekazane Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę w trybie art. 54 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są niekompletne, co budzi wątpliwości odnośnie tego, czy organ drugiej instancji rozstrzygał sprawę na podstawie pełnego materiału zgromadzonego w sprawie. W aktach brak dokumentu, który był podstawą wszczęcia niniejszego postepowania, to znaczy wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Nie można zatem skonfrontować żądania wniosku z treścią zaskarżonej decyzji. Wniosek ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany z wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy (patrz: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19.12.2005r. II SA/Bk 901/05, Lex nr 173675). Akta administracyjne II instancji nie zawierają odwołania L.H., wymienionego w części wstępnej zaskarżonej decyzji jako jednego z odwołujących się. Organ odwoławczy na skutek odwołań miał obowiązek ponownie rozstrzygnąć sprawę. Oznaczało to konieczność zbadania i tego, czy sporządzona analiza, pod której treścią nikt się nie podpisał, nie opatrzona datą – może stanowić potwierdzenie łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wyraźnie wynika, iż punktem odniesienia przy sporządzaniu analizy stanowi zabudowa działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, a nie istniejąca zabudowa na działce stanowiącej teren planowanej inwestycji. Jak trafnie wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 25.01.2005r. sygn. II SA/Bk 677/04 opublikowanym w ONSA i WA z 2006r. nr 2 poz. 54 – wyznaczenie "obszaru analizowanego" w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 64, poz. 1588) jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art.61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Znajdująca się w aktach administracyjnych I instancji analiza nie wskazuje, która z działek sąsiednich stanowi taki punkt odniesienia. Wymaganej analizy nie może zastąpić wskazanie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w odległości około [...] m od terenu planowanej inwestycji znajduje się zakład produkcyjny. Przypomnieć należy w powołaniu na przepis § 3 powyższego rozporządzenia wykonawczego, że obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy dokonać analizy, po prawidłowym – zgodnym z § 3 ust. 2 rozporządzenia – zakreśleniu granic obszaru analizowanego, chyba że wyjaśni się, po skompletowaniu całego materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego, że taka analiza została już sporządzona, a tylko nie dołączono tej części akt sprawy przekazując sprawę wraz z odwołaniami do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Stan akt administracyjnych musiał wzbudzić zastrzeżenia skarżących, skoro w piśmie z dnia [...] listopada 2006r. dołączonym do skargi prosili Samorządowe Kolegium Odwoławcze "o skompletowanie całej dokumentacji skarżonej decyzji i przesłanie jej do w/w Sądu". Nie można przeoczyć, że z treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż dotyczy on tylko nowej zabudowy. Nowa zabudowa oznacza przede wszystkim budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane w aktualnym brzemieniu, tj. wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Decyzja w części dotyczącej przebudowy obiektu budowlanego, czy też zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego jest wydawana bez stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1. Stanowi ona bowiem o zmianach w istniejącym obiekcie, a nie o tworzeniu nowej zabudowy, która z założenia stanowi silną ingerencję w ład przestrzenny, który powołany przepis ma chronić (patrz: Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. prof.Z.Niewiadomskiego, Wyd. C.H.Beck W-wa 2005, str. 498-500). Natomiast przebudowa nie ingeruje w przestrzeń, bo nie może zmieniać charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7a prawa budowlanego). Oczywiście ustalenie warunków zabudowy w odniesieniu do przebudowy, czy do zmiany sposobu użytkowania może dotyczyć tylko legalnie istniejącego obiektu. W związku z zarzutami właścicieli sąsiednich działek, zarzucających że w obiektach szklarni trwa już produkcja, a warsztat stolarski był budowany w warunkach samowoli budowlanej należy mieć na względzie, że ustalenia warunków zabudowy musi poprzedzać budowę objętego wnioskiem obiektu budowlanego lub wykonanie innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania. W uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy organ I instancji ustalił, że od dnia [...] 1995r. na posesji inwestora w obrębie budynku kubaturowego i części szklarni produkuje się krzesła i meble do siedzenia. Z uwagi na wskazane uchybienia i brak dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymagają art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, nie ma podstaw do przyjęcia, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa. Uniemożliwia to sądowi dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a w szczególności, czy nastąpiło naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy. Dlatego – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji. /-/ W.Batorowicz /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska MarK