II SA/Po 763/14

Dnia 19 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2014 roku sprawy ze skarg K. B. i A Spółki z o.o. z siedzibą w Poznaniu na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 roku Nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących: - K. B. kwotę [...],- zł ([...] złotych) kosztów postępowania, - A Spółki z o.o. z siedzibą w Poznaniu kwotę [...],-zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej K. B. i A Spółki z o.o. z siedzibą w [...], wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2851/12 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 405/12. Uchylonym wyrokiem Sąd I instancji, po rozpoznaniu sprawy ze skarg K. B. i A Spółki z o.o. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr WOA.7721.50.2012 MO wydaną w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, oddalił skargę. Wyroki Sądów obydwu instancji zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 1999 r., nr [...] udzielił J. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie atrialnej na terenie działki nr [...], arkusz [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Pozwolenie na budowę zostało przeniesione decyzją z dnia [...] 2005 r. na rzecz spółki B Sp. z o.o. Przedmiotowy budynek jest od 2005 r. użytkowany jako zespół gabinetów lekarskich, to jest [...] gabinetów lekarskich, recepcja i pomieszczenia pomocnicze. Przystąpienie do takiego użytkowania budynku nastąpiło w okresie, gdy właścicielem nieruchomości była spółka B. Inwestycja formalnie nigdy nie została zakończona. Właścicielem wyżej opisanej nieruchomości (od 2008 r.) była K. B., przy czym pozwolenie na budowę nigdy nie zostało na nią przeniesione. Aktualnie budynek wynajmowany jest firmie C Sp. z o.o., która prowadzi w nim działalność w zakresie świadczenia usług medycznych (od 2005 r.). W dniu 9 lutego 2012 r. została zwarta pomiędzy K. B. a spółką A Sp. z o.o. umowa przewłaszczenia nieruchomości na zabezpieczenie (w formie aktu notarialnego nr Rep. A [...] sporządzonego przez notariusza D. R.), w wyniku której własność nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w [...] przy ul. [...] przeszła na spółkę A sp. z o.o., co zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu 16 marca 2012 r. - godz. wpisu: 16:23 (data wpływu wniosku: 13 lutego 2012 r. - godz. 14:52). W odniesieniu do przedmiotowego obiektu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: PINB lub PINB dla Miasta P.) w dniu 2 lipca 2009 r. wszczął postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego (zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego) przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie grupowej na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W czasie prowadzenia postępowania naprawczego przez PINB Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2010 r., znak [...] odmówił wnioskodawcy - K. B. ustalenia warunków zabudowy, wskazując że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie atrialnej na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej nie kontynuuje funkcji mieszkaniowej obiektów budowlanych znajdujących się w obszarze analizowanym oraz nie będą zapewnione pełne potrzeby parkingowe. Ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] decyzja ta została utrzymana w mocy. Wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 868/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę wniesioną na powyższą decyzję przez K. B., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1521/12 oddalił w tej sprawie skargę kasacyjną inwestora. Następnie PINB dla Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] 2012 r. nałożył na K. B. - właścicielkę nieruchomości przy [...] w [...] obowiązek: doprowadzenia wyżej wymienionego budynku do funkcji mieszkalnej poprzez zaniechanie działalności w zakresie świadczenia usług medycznych i wykonania przeróbek umożliwiających użytkowanie obiektu jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego; sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (trzech egzemplarzy) uwzględniającego zmiany wynikające z czynności i robót budowlanych wymienionych w pkt 1 oraz rozwiązania zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] przyjętego uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] 2011 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) Na wykonanie wyżej wymienionych obowiązków organ wyznaczył stronie termin 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Uzasadniając wybór podmiotu, do którego organ skierował decyzję, PINB wyjaśnił, że z art. 52 Prawa budowlanego wynika, iż obowiązki nałożone decyzją z art. 51 mogą być kierowane do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W tym przypadku z uwagi na zakończenie robót budowlanych, adresatem wydawanych aktów administracyjnych jest obecny właściciel obiektu. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) uchylił zaskarżoną przez K. B. decyzję PINB dla Miasta P. z dnia [...] stycznia 2012 r. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) i nałożył na K. B. - właściciela nieruchomości przy ul. [...] obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia decyzji projektu budowlanego zamiennego dostosowującego istniejący budynek zespołu gabinetów lekarskich do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji co do stanu faktycznego i podstaw do prowadzenia w tej sprawie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, stwierdzając, że miało miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutów odwołania WWINB stwierdził, że właścicielem nieruchomości zabudowanej przy [...] w [...] jest K. B. i jako właścicielka nieruchomości może być adresatem decyzji nakazowej w postępowaniu legalizacyjnym. Adresatem obowiązków określonych w art. 51 ustawy Prawo budowlane może być bowiem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zarazem WWINB uznał za słuszny zarzut dotyczący nakazu zaniechania działalności w zakresie świadczenia usług medycznych, bowiem w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane organ nie może wstrzymać użytkowania obiektu (takie rozwiązanie dotyczy jedynie samowolnej zmiany sposobu użytkowania rozpatrywanej w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane), a tym bardziej wstrzymać prowadzonej działalności. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję WWINB z dnia [...] marca 2012 r. wnieśli: K. B. i A sp. z o.o., domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego: a) art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie obowiązku sporządzenia projektu budowanego zamiennego, dostosowującego istniejący budynek zespołu gabinetów lekarskich do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podczas gdy dopuszczalne jest jedynie nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych; b) art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego poprzez nakazanie wykonania przeróbek w budynku przy ul. [...] w [...], podczas gdy układ funkcjonalny budynku został zaakceptowany przez projektanta; c) art. 52 Prawa budowanego poprzez nałożenie obowiązków na K. B., która nie jest podmiotem, na który mogą być nałożone obowiązki z zaskarżonej decyzji (właścicielem, inwestorem lub zarządcą obiektu budowlanego), podczas, gdy obowiązki z niniejszej decyzji winny zostać nałożone na inwestora – B sp. z o. o. Ponadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania: a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 52 Prawa budowlanego, art. 10, art. 61 § 4 i 79 k.p.a. poprzez niezapewnienie spółce B sp. z o.o. i spółce A sp. z o.o. udziału w niniejszym postępowaniu, podczas gdy spółki te odpowiednio: pierwsza jako inwestor przedmiotowego budynku, a druga jako właściciel nieruchomości mają interes ma interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu jako strony; c) art. 10, art. 61 § 4 i 79 k.p.a. poprzez niezawiadomienie pełnomocnika K. B. o zakończeniu postępowania odwoławczego i prawie zapoznania się z aktami sprawy, pomimo że pełnomocnik ten zamierzał wnieść swoje uwagi i kolejne wnioski dowodowe; d) art. 138 § 2 k.p.a. przez zmianę zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz nakazanie sporządzenia i dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, podczas gdy w niniejszej sprawie istniały podstawy do wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do dalszego prowadzenia. W odpowiedzi na skargi WWINB, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o ich oddalenie. Na rozprawie w dniu 19 lipca 2012 r. pełnomocnik obydwu skarżących podtrzymał ich dotychczasowe stanowisko. Oświadczył, że załączony do akt sprawy wypis z Krajowego Rejestru Sądowego spółki A sp. z o.o. jest aktualny. Po odczytaniu pełnomocnikowi skarżących treści księgi wieczystej nr [...], ujawnionej na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości - w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych, pełnomocnik oświadczył, że nie kwestionuje wpisów ujawnionych w tej księdze, w tym daty sporządzenia aktu notarialnego nr Rep. A [...] sporządzonego przez notariusza D.[...]R. i ujawnionej daty [...] lutego 2012 r. jako daty sporządzenia tego aktu. Sąd przeprowadził dowód z wydruku księgi wieczystej nr [...] - stan na dzień 18 lipca 2012 r., ujawnionej na stronie internetowej Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych Ministerstwa Sprawiedliwości. W oddalającym skargę wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. tutejszy Sąd stwierdził, że sprawa dotyczy postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a wykonanie robót budowlanych (podczas realizacji obiektu), które zmieniają zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stanowi istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego. Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo ustaliły, iż miało miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i na podstawie powyższych prawidłowych ustaleń słusznie zakwalifikowały stan faktyczny jako wyczerpujący dyspozycję przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto Sąd uznał, że nie było również podstaw do uchylenia w postępowaniu sądowym decyzji organu II instancji z tego powodu, że organ I instancji orzekł o obowiązku zaprzestania wykonywania działalności, skoro WWINB właśnie z tej przyczyny uchylił tę decyzję i merytorycznie orzekł w sprawie. Odnosząc się do zasadności nałożenia przez WWINB na K. B. obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, Sąd stwierdził, że w sprawie miały miejsce istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i w omawianym trybie mogły być nałożone obowiązki na tę uczestniczkę postępowania jako właścicielkę nieruchomości, na której posadowiony jest budynek objęty postępowaniem naprawczym. W tym zakresie Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego nie dopuściły się naruszenia art. 52 Prawa budowlanego. Sąd wskazał także, iż organy nadzoru budowlanego nie mogły nałożyć na spółkę B Sp. z o.o. (inwestora) obowiązków na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, bowiem okoliczności sprawy wskazywały, że to K. B. miała tytuł prawny do nieruchomości w trakcie prowadzenia postępowania naprawczego, gdyż od 2008 r. (jeszcze przed wszczęciem przedmiotowego postępowania) była właścicielką nieruchomości i powinna przywrócić obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu kierowanie do niej określonych nakazów służyło również wykonaniu decyzji prowadzących do legalizacji robót budowlanych i dawało możliwość egzekwowania tych obowiązków. Powołując się na wyniki przeprowadzonego na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z [późn.] zm. - dalej: p.p.s.a.) uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci wydruku księgi wieczystej nr [...], stan na dzień 18 lipca 2012 r., ujawnionej na stronie internetowej Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych Ministerstwa Sprawiedliwości, Sądu stwierdził, że w dacie orzekania przez organ II instancji w księdze wieczystej jako właściciel przedmiotowej nieruchomości figurowała K. B., a wpis zmiany właściciela nastąpił już po wydaniu decyzji przez WWINB w postępowaniu odwoławczym. Ponadto Sąd wspomniał, że to rzeczą organu prowadzącego dalszy etap postępowania naprawczego (badanie wykonania nałożonych obowiązków - art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego) będzie ustalenie, czy spółka A sp. z o.o. na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego nr Rep. A [...] z dnia 9 lutego 2012 r. przejęła nieruchomość z dobrodziejstwem wszystkich wynikających z zaskarżonej decyzji praw i obowiązków K. B. Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2851/12 powyższy wyrok tutejszego Sądu z dnia 19 lipca 2012 r., stwierdził, że zasadniczym dla rozstrzygnięcia sprawy okazał się zarzut naruszenia przez Sąd prawa materialnego - art. 52 Prawa budowanego w zw. z art. 155 § 1 i 2, art. 156, art. 157 § 1 i 2, art. 158 Kodeksu cywilnego, a także art. 2, art. 5, art. 6 ust. 1, 2 , 3, art. 8, art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r., nr 124, poz. 1361, z późn. zm.), polegający na uznaniu za prawidłowe nałożenie obowiązków na K. B., która nie jest podmiotem, na który mogą być nałożone obowiązki z zaskarżonej decyzji (właścicielem, inwestorem lub zarządcą obiektu budowlanego). Sąd kasacyjny wyjaśnił, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest prawidłowe ustalenie adresata decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a dla uznania prawidłowości decyzji WWINB z dnia [...] marca 2012 r. zobowiązana K. B. powinna być ona w dacie wydawania decyzji przez organ II instancji jednym z trzech podmiotów wskazanych w art. 52 Prawa budowlanego. Dalej Sąd II instancji stwierdził, że z przeprowadzonego przez tutejszy Sąd postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, iż w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy K. B. nie była właścicielką przedmiotowej nieruchomości, bowiem w wyniku umowy przewłaszczenia nieruchomości na zabezpieczenie, zawartej w dniu 9 lutego 2012 r. pomiędzy nią, a spółką A Spółka z o.o., własność przedmiotowej nieruchomości przeszła na tę spółkę. Sąd kasacyjny wyjaśnił, że polskie prawo cywilne, stosownie do art. 157 Kodeksu cywilnego, nie dopuszcza zawierania umów dotyczących przeniesienia własności nieruchomości pod warunkiem czy też z zastrzeżeniem terminu, zatem w wyniku umowy przewłaszczenia doszło do bezwarunkowej i nieograniczonej w czasie zmiany właściciela nieruchomości. Ponadto Sąd II instancji stwierdził, że wpis prawa własności do księgi wieczystej jest wprawdzie obowiązkowy, ale ma charakter deklaratoryjny, gdyż ujawnia tylko skutki dokonanej czynności prawnej, a przeniesienie własności następuje solo consensu z mocy czynności prawnej, umowy zobowiązująco-rozporządzającej czy umowy przenoszącej własność zawartej dla wykonania uprzedniego zobowiązania. Dla oceny prawidłowości kontrolowanej decyzji organu II instancji okoliczność, że organ ten nie wiedział o zmianie właściciela nieruchomości nie ma zatem znaczenia, gdyż błąd co do osoby, do której kieruje się decyzję administracyjną, ma charakter obiektywny i jest niezależny od stopnia zawinienia organu, a skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania stanowi wadę kwalifikowaną decyzji - zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną Sąd II instancji, stwierdził, że nakaz określony w art. 51 Prawa budowlanego wprawdzie w pierwszym rzędzie powinien być bowiem kierowany do inwestora, jednakże nie ma możliwości nałożenia obowiązków określonych w tym przepisie na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu. Nie można zatem orzec na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, adresując decyzję wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Wobec tego Sąd II instancji podzielił pogląd, w myśl którego kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Z tego też powodu za niezasadne uznał stanowisko skarżących kasacyjnie co do możliwości nałożenia obowiązku z art. 51 ustawy Prawo budowlane na spółkę B Sp. z o.o., gdyż nie posiada ona prawa władania nieruchomością. Z uwagi na niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności osoby zobowiązanej do wykonania obowiązków nakładanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, Sąd kasacyjny uznał za przedwczesne odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w tym w szczególności dotyczących prawa materialnego, gdyż ocena zastosowania przepisów prawa materialnego jest ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd II instancji stwierdził, że tutejszy Sąd rozważy, czy ustalenia organów nadzoru budowlanego pozwalają na ocenę, iż adresatowi zaskarżonej decyzji - tj. K. B. można przypisać przymiot inwestora bądź zarządcy obiektu budowlanego i od zebrania przez organy nadzoru budowlanego materiału dowodowego potwierdzającego powyższe ustalenia zależna będzie ocena kompletności materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji, jak również prawidłowości wydanych rozstrzygnięć administracyjnych. Ponadto Sąd kasacyjny wyjaśnił, że w ustawie Prawo budowlane nie ma definicji zarządcy obiektu budowlanego, ale w tym przypadku pomocne jest odwołanie się do treści art. 184 i 185 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, z późn. zm.). Podniósł, że interpretując wskazane przepisy przyjąć należy, iż zarządcą nieruchomości będzie osoba fizyczna posiadająca co do zasady stosowną licencję zawodową, prowadząca działalność zawodową polegającą na podejmowaniu wszelkich decyzji i dokonywaniu wszelkich czynności zmierzających do utrzymywania nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem, jak również do uzasadnionego inwestowania w tę nieruchomość. Taka osoba, zdaniem Sądu kasacyjnego, włada obiektem budowlanym na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego i na której – z mocy tego stosunku oraz regulujących go stosownych przepisów prawa – spoczywa taki obowiązek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zasadnicze znaczenie dla rozpoznania skargi ma fakt, iż w sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec tego zastosowanie znajduje art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.), w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano, pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, bowiem orzecznictwo oraz doktryna dopuszcza od niego odstępstwa, jednak w bardzo ograniczonym zakresie, który nie może powodować uszczuplenia istoty przepisu. Omawiane wyjątki mogą występować jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od tych, które były przedmiotem wyjaśnienia (wykładni) Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 1998 r. sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999/15/486), lub gdy, przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Kraków 2005, s. 481). Ponadto w orzecznictwie i literaturze przedmiotu jednolicie przyjmuje się, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu przywołanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Wykładnia prawa, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a zatem nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, jak i organu administracyjnego. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie wykładnią ma szeroki zasięg, gdyż obejmuje również strony postępowania. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy - na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez sąd kasacyjny. Powyższe rozwiązanie ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt I FSK 1161/10, LEX nr 1068097). Z powyżej przedstawionych poglądów wynika, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Istotnym punktem wyjścia dla rozważań dotyczących stricte zaskarżonej decyzji WWINB z dnia [...] marca 2012 r. jest podkreślenie, że w niniejszej sprawie nie uległ zmianie stan faktyczny i prawny, co oznacza, że Sąd, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądów prawnych wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji. Analiza stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do wniosku, że przesądził on o tym iż nakaz określony w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ([...]Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zw., dalej Prawo budowlane) w pierwszym rzędzie powinien być kierowany do inwestora, jednakże nie ma możliwości nałożenia obowiązków określonych w tym przepisie na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu. W konsekwencji Sąd kasacyjny stwierdził, że nie można orzec na podstawie przepisu art. 51 Prawa budowlanego, adresując decyzję wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu, zatem kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Z powyższego wynika, że niezasadne jest stanowisko skarżących co do możliwości nałożenia obowiązku z art. 51 ustawy Prawo budowlane na spółkę B Sp. z o.o., skoro nie posiada ona prawa władania nieruchomością. Zatem, przy niekwestionowanym przez żadną ze stron postępowania stanie faktycznym w tym zakresie, tutejszy Sąd obowiązany był zastosować w sprawie stanowisko wyrażone wcześniej przez Sąd kasacyjny, co czyni bezprzedmiotowym prowadzenie dalszych rozważań co do tej kwestii, jak również co do naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 52 Prawa budowlanego oraz art. 10, art. 61 § 4 i 79 k.p.a. poprzez niezapewnienie spółce B sp. z o.o. udziału w postępowaniu. Uwzględnienia wymagał natomiast zarzut skargi dotyczący art. 52 Prawa budowanego, z tym że zastosowanie tego przepisu przez organ II instancji nastąpiło w warunkach, których skutki są w swej istocie równoznaczne z naruszeniem przepisów postępowania: art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ II instancji, rozstrzygając sprawę zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a., obowiązany był rozpatrzeć ją w jej całokształcie i uwzględnić stan faktyczny, a co do zasady również prawny, istniejący w dniu wydawania decyzji. Tego niewątpliwie po stronie organu odwoławczego zabrakło, mimo że w zasadzie organ nie ponosi winy za taki stan rzeczy, skoro K. B. ani spółka A Sp. z o.o. nie poinformowały organu o zawarciu umowy przewłaszczenia nieruchomości na zabezpieczenie, zaś wpis do księgi wieczystej w tym przedmiocie nastąpił już po wydaniu decyzji przez Wojewodę Wielkopolskiego. Nie zmienia to jednak obiektywnej oceny, że nałożenie na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego o obowiązków na K. B., jako na właściciela nieruchomości (obiektu budowlanego), którym w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy w rzeczywistości nie była, było niedopuszczalne. Rozważenia natomiast wymagało, czy obowiązki te nie mogły być na K. B. nałożone jako na inny niż właściciel podmiot, wymieniony w art. 52 Prawa budowlanego. W tym konkretnym przypadku rozważenia wymagało, czy K. B. może być uznana za zarządcę obiektu budowlanego. Podobnej oceny wymagało, czy obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego powinny być nałożone na aktualnego właściciela obiektu budowlanego, czy też zarządcę tego obiektu, względnie łącznie na właściciela i ewentualnego zarządcę takiego obiektu. Sposób sformułowania art. 52 Prawa budowlanego nie bowiem na przeszkodzie skierowania decyzji równocześnie zarówno do inwestora jak i do zarządcy i właściciela obiektu budowlanego. W przepisie tym wskazując podmioty, które mogą być adresatami wskazanych w nim obowiązków prawodawca posłużył się bowiem łącznikiem "lub" oznaczającym alternatywę łączną (inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego), co oznacza, iż w zależności od stanu faktycznego sprawy dopuszcza nałożenie określonych w nim obowiązków zarówno na jeden ze wskazanych w nim podmiotów (np. wyłącznie na właściciela) jak i na dwa bądź trzy podmioty (np. na właściciela i zarządcę). Powyższe zagadnienie ma fundamentalne znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, bowiem tylko wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy może stanowić następnie podstawę dla zastosowania przepisów prawa materialnego. W aktualnym stanie sprawy ustalenia faktyczne organów nadzoru budowlanego nie pozwalają na ocenę, czy adresatowi zaskarżonej decyzji, tj. K. B. można przypisać przymiot inwestora bądź zarządcy obiektu budowlanego, na które to zagadnienie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny i to zgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną może być podstawą do właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Dopiero wyczerpująco zebrany i oceniony materiał dowodowy, czemu organ powinien dać wyraz w uzasadnieniu decyzji, pozwala skontrolować zasadność zastosowania normy prawa materialnego. W wypadku naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy sąd uchyla decyzję, w zasadzie nie badając, czy doszło do naruszenia normy prawa materialnego. Nie czyni tego, gdyż niedostatecznie wyczerpująco zebrany materiał dowodowy nie pozwala dokonać oceny legalności wydanej decyzji pod kątem zastosowanej normy prawa materialnego. Zarazem jednak trzeba mieć na uwadze, że to norma prawa materialnego wskazuje, jakie okoliczności w sprawie są istotne i winny być ustalone celem jej zastosowania. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy i prawidłowo odczytana hipoteza określonej normy prawa materialnego pozwalają zatem na niewadliwą subsumcję (tak NSA w wyroku z dnia 25 marca 2009 r. sygn. akt II GSK 825/08 - orzeczenie dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, skoro nie jest możliwe jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy organ nadzoru budowalnego prawidłowo zastosował w sprawie art. 52 Prawa budowlanego, gdyż nie został w pełni wyjaśniony stan faktyczny pozwalający na weryfikację trafności ustalenia przez organ osoby zobowiązanej do wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wobec tego przedwczesna byłaby ocena, czy organy nadzoru budowalnego prawidłowo zastosowały w sprawie inne przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 oraz art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego. W odniesieniu do pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że zasadny jest również zarzut niezapewnienia spółce A sp. z o.o. przez organ II instancji udziału w niniejszym postępowaniu, skoro jako właściciel nieruchomości ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu legalizacyjnym, tym bardziej, że może być potencjalnym adresatem obowiązków i nakazów nakładanych w postępowaniu naprawczym, co stanowiło naruszenie przepisów art. 10 § 1, art. 61 § 4 i art. 79 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie zasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1, art. 61 § 4 i art. 79 k.p.a. poprzez niezawiadomienie pełnomocnika K. B. o zakończeniu postępowania odwoławczego i prawie zapoznania się z aktami sprawy. Nie można w tej konkretnej sytuacji bowiem wykluczyć, że gdyby strona została zawiadomiona o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji w instancji odwoławczej, to zawiadomiłaby organ o zmianach właścicielskich, jakie miały miejsce w odniesieniu do nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie naprawcze. Okoliczność zmiany właściciela miała zaś doniosły wpływ na ocenę całokształtu okoliczności, o czym była już mowa we wcześniejszej części uzasadnienia. Przedwczesna jest natomiast ocena zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., skoro materiał dowody nie jest kompletny, a stan faktyczny nie został w pełni wyjaśniony. Organ odwoławczy obowiązany jest w pierwszej kolejności wyczerpać możliwości wynikające z dyspozycji przepisu art. 136 k.p.a. i zmierzać zasadniczo do merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli tylko pozwala na to całokształt okoliczności ustalonych w obydwu fazach postępowania, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), o ile nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego. Z kolei zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego z art. 138 § 2 k.p.a. jest swego rodzaju ostatecznością, która może być zastosowana tylko w razie stwierdzenia, iż zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia przekracza ramy postępowania uzupełniającego. W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, iż dopiero ustalenie przez organ odwoławczy, że K. B. nie należy do kręgu podmiotów określonego w art. 52 prawa budowlanego, względnie, że w sprawie zachodzi potrzeba nałożenia obowiązków o jakich mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego także na podmiot inny niż K. B., uzasadniać będzie skorzystanie przez organ II instancji z możliwości określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 w zw. z art. 190 p.p.s.a., jak w punktach I i III sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę, organ II instancji uwzględni przedstawione wyżej rozważania, w tym w szczególności obowiązany będzie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w celu ustalenia podmiotów, które w realiach niniejszej sprawy i na dzień wydawania decyzji przez organ odwoławczy mogą być adresatami decyzji wydawanej na podstawie art. 51 § 1 Prawa budowlanego oraz w celu ustalenia statusu K. B. pod względem jej uprawnień do władania obiektem budowlanym, który jest przedmiotem postępowania naprawczego. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż organ, zgodnie z art. 153 i art. 190 p.p.s.a., jest związany wykładnią prawa przedstawioną w niniejszej sprawie przez Sąd I i II instancji. W szczególności organ winien uwzględnić pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zarządcą nieruchomości będzie osoba fizyczna posiadająca co do zasady stosowną licencję zawodową, prowadząca działalność zawodową polegającą na podejmowaniu wszelkich decyzji i dokonywaniu wszelkich czynności zmierzających do utrzymywania nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem, jak również do uzasadnionego inwestowania w tę nieruchomość. Wskazanie przez Sąd II instancji, iż zarządcą nieruchomości będzie osoba fizyczna posiadająca co do zasady stosowną licencję zawodową oznacza, że przesłanka ta nie ma charakteru kluczowego i nie jest warunkiem sine qua non uznania danego podmiotu za zarządcę nieruchomości w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego. Zasadnicze znaczenie dla oceny roli K. B. w zarządzaniu nieruchomością i jej ewentualnego usytuowania jako adresata normy określonej w art. 51 ust. 1 w zw. z art. 52 Prawa budowlanego będzie zaś miało ustalenie czy włada ona przedmiotowym obiektem budowlanym na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego oraz z mocy tego stosunku oraz regulujących go stosownych przepisów prawa spoczywa na niej obowiązek podejmowania wszelkich decyzji i dokonywania wszelkich czynności zmierzających do utrzymywania nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem, połączony z uprawnieniem do uzasadnionego inwestowania w tę nieruchomość. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wniosek strony w tym przedmiocie, wysokość poniesionych przez stronę kosztów sądowych oraz korzystanie z zastępstwa procesowego.