II SA/Po 77/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2015 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej; oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T., działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "K.p.a."), art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 235(1) ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (dalej w skrócie: "K.p.") oraz § 5 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, § 6 ust. 1, § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (dalej w skrócie: "rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych "), po rozpoznaniu zgłoszenia H. K. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że przeprowadzona w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. ocena wydolności głosowej krtani metodą wideostroboskopową wykazała, że fałdy głosowe H. K. są symetryczne przy fonacji i oddychaniu, gładkie, zwarcie fonacyjne jest prawidłowe. Badaniem laryngologicznym i foniatrycznym rozpoznano cechy dysfonii hyperfunkcjonalnej. Nie wykazano zmian w obrębie narządu głosu charakterystycznych dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysforią, które dają podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Zdaniem organu pierwszej instancji, stwierdzone u H. K. zmiany morfologiczno-czynnościowe w zakresie krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych. H. K. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła w terminie odwołanie do Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Odwołująca wskazała, że dwóch lekarzy profesorów stwierdziło u niej objawy niedowładu fałdów głosowych (niedomykalność głośni) oraz przewlekły twardy nieżyt gardła. H. K. wskazała, że powyższe zmiany w krtani wskazują cechy choroby zawodowej, które należy łączyć z długotrwałym wysiłkiem głosowym w trakcie wykonywania pracy nauczycielki ([...] lata). Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. H. K. podtrzymała swoje stanowisko przedstawione w odwołaniu z dnia [...] października 2014 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 K.p.a., art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 235(1) K.p. w zw. z § 5 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie wydane zostało orzeczenie lekarskie Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w P. Ośrodek w K. nr [...] z dnia [...] października 2013 r. o braku podstaw do choroby zawodowej oraz orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W opinii lekarskiej jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia nie wykazano zmian organicznych w zakresie krtani uznanych za typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego. Następnie, H. K. została skierowana do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. w związku z odwołaniem od orzeczenia lekarskiego Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w P. Ośrodek w K. Przeprowadzona w lekarskiej jednostce orzeczniczej drugiego stopnia ocena wydolności głosowej krtani metodą wideostroboskopową wykazała, że fałdy głosowe są symetryczne przy fonacji i oddychaniu, gładkie, zwarcie fonacyjne jest prawidłowe. Badaniem laryngologicznym i foniatrycznym rozpoznano cechy dysfonii hyperfunkcjonalnej. Nie wykazano zmian w obrębie narządu głosu charakterystycznych dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które dają podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Stwierdzone zmiany morfologiczno-czynnościowe w zakresie krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych. W opinii jednostek medycyny pracy sformułowano jednoznaczne wnioski o braku podstaw do rozpoznania u odwołującej choroby zawodowej. Zdaniem organu odwoławczego, z akt sprawy wynika, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) ustalił z należytą starannością stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie przebiegu pracy zawodowej oraz narażenia zawodowego u H. K.. Organ pierwszej instancji zgodnie z art. 80 K.p.a. dokonał oceny zebranych w sprawie dowodów oraz zaprezentował swoje stanowisko w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, zarzuty podniesione w odwołaniu są nietrafne, gdyż wskazane zaświadczenia lekarskie nie zostały wydane przez właściwe jednostki orzecznicze. H. K. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem organu odwoławczego i wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zdaniem skarżącej, możliwe jest zakwestionowanie orzeczeń lekarskich, jeżeli w materiale dowodowym znajdują się orzeczenia lekarzy zatrudnionych w uprawnionych do rozstrzygania chorób zawodowych w jednostkach organizacyjnych, które zawierają różne ustalenia (rozpoznania chorobowe). Skarżąca podniosła następnie, że w niniejszej sprawie taka sytuacja występuje, gdyż dwóch lekarzy profesorów, specjalistów z zakresu otolaryngologii, audiologii i foniatrii, stwierdzili u niej objawy niedowładu fałdów głosowych (niedomykalność głośni) oraz przewlekły suchy nieżyt gardła. Zdaniem skarżącej, niewątpliwe jest, że z uwagi na tytuły naukowe i doświadczenie zawodowe wyżej wymienionych lekarzy rozpoznanie choroby zawodowej jest zgodne ze stanem faktycznym. Warunki w szkołach, w których pracowała skarżąca były bowiem trudne. Dowodem na to jest stwierdzenie chorób zawodowych u dwóch nauczycielek, które miały taki sam staż pracy jak skarżąca i pracowały w tej samej szkole. W odpowiedzi na powyższą skargę Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ odwoławczy wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podczas rozprawy sądowoadministracyjnej stawili się pełnomocnicy skarżącej i pełnomocnik organu. Pełnomocnik skarżącej wniosła i wywiodła jak w skardze. Podkreśliła, że skarżąca przedstawiła dwa zaświadczenia lekarskie stwierdzające wystąpienie u niej choroby zawodowej. Zatem w sytuacji, kiedy istnieją wątpliwości co do istnienia choroby zawodowej u skarżącej, organ powinien zwrócić się o ponowne wydanie opinii do biegłych. Z kolei pełnomocnik organu wniósł i wywiódł jak w odpowiedzi na skargę. Oświadczył, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego na str. 6 omyłkowo umieszczono stwierdzenie sprzeczne z treścią sentencji i jej uzasadnieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] września 2014 r. odmowy stwierdzenia choroby zawodowej u H. K. – wieloletniej nauczycielki. Sąd oddalił skargę, ponieważ stwierdził, że zaskarżona decyzja Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nie narusza przepisów ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm.), ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm.) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1367), ani też przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd podzielił tym samym uzasadnienie prawne przedstawione w zaskarżonej decyzji, w którym Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny odniósł się do wszystkich aspektów sprawy i przytoczył właściwą argumentację na rzecz poparcia stanowiska w sprawie. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest odmowa stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej. Z akt administracyjnych sprawy bezspornie wynika, że H. K. w okresie od dnia [...] sierpnia 1979 r. do dnia [...] sierpnia 2001 r. zatrudniona była w Szkole Podstawowej w K. na stanowisku nauczyciela. Z kolei w okresie od dnia [...] września 2001 r. do dnia [...] sierpnia 2012 r. zatrudniona była w Zespole Szkolno-Gimnazjalnym w B. – również na stanowisku nauczyciela. Z ustaleń dochodzenia epidemiologicznego, w szczególności karty oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej, przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji wynika, że H. K. była narażona w środowisku pracy na wysiłek głosowy, w stopniu stwarzającym ryzyko powstania choroby zawodowej. Wobec powyższego, kwestia narażenia zawodowego na czynnik uciążliwy w przedmiotowym postępowaniu jest bezsporna i nie wymaga uzupełnienia. Należy jednak zauważyć, że sam fakt narażenia skarżącej w środowisku pracy na wysiłek głosowy, w stopniu stwarzającym ryzyko powstania choroby zawodowej, nie powoduje automatycznie orzeczenia przez organ o podstawach do stwierdzenia choroby zawodowej. Zgodnie z art. 235(1) K.p., za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". W dniu 3 lipca 2009 r. weszło w życie, wydane na podstawie art. 237 K.p. rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych określające wykaz chorób zawodowych, okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych, podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych. Zgodnie z załącznikiem wydanym do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, za przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat zostały uznane: (1) guzki głosowe twarde, (2) wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, (3) niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią (pkt 15 załącznika). W sprawie poddanej sądowej kontroli wydane zostało orzeczenie lekarskie Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w P. (Ośrodek w K.) z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] o braku podstaw do choroby zawodowej oraz orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W opinii lekarskiej jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia nie wykazano zmian organicznych w zakresie krtani uznanych za typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego w postaci: guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Oparto się o wyniki badania laryngologicznego, foniatrycznego i stroboskopowego krtani oraz analizę całej dokumentacji lekarskiej. Stwierdzone zmiany morfologiczno-czynnościowe w zakresie krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych. Przeprowadzona w lekarskiej jednostce orzeczniczej drugiego stopnia ocena wydolności głosowej krtani metodą wideostroboskopową wykazała, że fałdy głosowe są symetryczne przy fonacji i oddychaniu, gładkie, zwarcie fonacyjne jest prawidłowe. Stwierdzone zmiany morfologiczno-czynnościowe w zakresie krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych. Mając na uwadze powyższe należy zauważyć, że w opinii dwóch niezależnych jednostek medycyny pracy sformułowano jednoznaczne wnioski o braku podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej. Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne w przedmiocie choroby zawodowej charakteryzuje się istotną specyfiką w zakresie postępowania dowodowego. Zarówno organy inspekcji sanitarnej, jak i sądy administracyjne kontrolujące wydane przez te organy decyzje administracyjne, nie posiadają wysoko specjalistycznej wiedzy pozwalającej na samodzielną ocenę konkretnych przypadków lub jednostek chorobowych pod kątem ich zaliczenia do określonej choroby zawodowej. Organ wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej nie jest zatem uprawniony do merytorycznej kontroli orzeczeń lekarskich, ani też dokonywania w tym zakresie własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej. Orzeczenia lekarskie placówek właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych mają charakter opinii biegłego, która powinna być wszechstronnie uzasadniona i wyjaśniać wszelkie wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego .Odpowiadające wskazanym wymogom formalnym opinie biegłych lekarzy z zakresu medycyny pracy są dla organu wiążące i inspektor sanitarny nie ma prawa ich zmieniać ani odmiennie interpretować. Orzeczenie lekarskie organów orzeczniczych obu instancji stanowią jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzą wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia skarżącego kształtuje się odmiennie od wyników nadań stanowiących postawę orzeczeń lekarskich (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007, sygn. akt II OSK 1078/06, publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, nie było podstaw do podważenia trafności wyżej przytoczonych orzeczeń lekarskich Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w P. (Ośrodek w K.) i Instytutu Medycyny Pracy w Ł. Fakt, że skarżąca przedstawiła dwa własne zaświadczenia lekarskie – mające jej zdaniem świadczyć o wystąpieniu u niej choroby zawodowej – nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Należy bowiem zauważyć, że jedno z zaświadczeń lekarskich wskazuje na objawy występowania u skarżącej niedowładu fałdów głosowych (niedomykalność głośni) oraz przewlekły trwały nieżyt gardła (k. 34 akt admin.). Zaświadczenie takie w żaden sposób nie może być jednak traktowane jako spełniające wymogi formalne rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, w szczególności nie spełnia wymogów z § 5 i 6 tego rozporządzenia. Podobnie przedstawia się sytuacja z drugim zaświadczeniem lekarskim, przedstawionym przez skarżącą, w którym w sposób lapidarny stwierdzono u niej objawy niedomykalności głośni (k. 33 akt admin.). Przede wszystkim, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, powyższe zaświadczenia lekarskie przedstawione przez skarżącą nie posiadają waloru oficjalnych orzeczeń lekarskich wydawanych przez uprawnione instytucje. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę uznając, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę Sąd uznał, że nie było podstaw do zasądzania na rzecz organu kosztów postępowania, ponieważ organ w ogóle takich kosztów nie udokumentował, a nadto zgodnie z art. 199 P.p.s.a strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej.