II SA/Po 77/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. H. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim") stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. H. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] grudnia 2020 r., [...], którym na L. H., I. H., S. H. i wymienionego żalącego się (jako współwłaścicieli) nałożono obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie ekspertyzy technicznej o zgodności z przepisami (lub konieczności zmian) budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego zbudowanego na działce [...] w K. przy ul. [...] oraz jego rozbudowy zrealizowanej około 1986 r. Postanowieniu Inspektora Powiatowego z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] towarzyszy szerszy kontekst faktyczny. Na kontekst ten składa się ciąg zdarzeń, w tym prowadzonych procedur, który ostatecznie ukierunkował organ do prowadzenia postępowania w oparciu ustawę z dnia [...] października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., dalej "P.b. z 1974 r."), będącą podstawą prawną wskazanego postanowienia. Decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia [...] sierpnia 1967 r., [...] udzielono na rzecz C. Z. pozwolenia na budowę cieplarni (dotyczyło to nieruchomości obecnie przy ul. [...]) (k. 2-17 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. S. H. zawiadomił Inspektora Powiatowego, że budynek cieplarni jest obecnie użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem jako budynek mieszkalny (k. 19-20 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., [...] Inspektor Powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy cieplarni na działce [...], zrealizowanej jako budynek mieszkalny (k. 45 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm. – uw. Sądu, dalej "P.b. z 1994 r."), nakazał współwłaścicielom nieruchomości sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego obiektu na działce [...] uwzględniającego poczynione zmiany w stosunku zatwierdzonego decyzją z dnia [...] sierpnia 1967 r., [...] projektu budowlanego (k. 70-72 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wobec tej decyzji wszczęto później na wniosek J. H. postępowanie nadzwyczajne – nieważnościowe (zob. niżej). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. z 1994 r., nakazał doprowadzenie budynku cieplarni do stanu poprzedniego, to jest do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę oraz przywrócenie jego pierwotnego sposobu użytkowania (k. 168-170 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] Inspektor Wojewódzki uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r., [...], a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na nieprawidłowości w zastosowaniu regulacji z art. 51 P.b. z 1994 r. (k. 182-184 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wyrokiem z dnia [...] października 2018 r., II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił sprzeciw S. H. od decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] Wyroku nie uzasadniono (k. 203 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wobec postępowania toczącego się w stosunku do budynku na działce [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] Starosta J. na podstawie art. 36a ust. 2 P.b. z 1994 r. uchylił pozwolenie na budowę z dnia [...] sierpnia 1967 r., [...] (k. 277 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewodę W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] (k. 281-282 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzja ta następnie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (opis wyroku – patrz niżej). Podaniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. J. H. zawnioskował o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., [...] (k. 301 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] października 2019 r., [...] Inspektor Wojewódzki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., [...] (k. 302-305 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Od powyższej decyzji J. H. odwołał się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (k. 315-317 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] października 2019 r., [...] i w to miejsce stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł do przekonania, że nie może się toczyć procedura wobec cieplarni, która miałaby być zrealizowana jako budynek mieszkalny. Budynek mieszkalny to zupełnie inna inwestycja. W stosunku do takiego, samowolnie realizowanego, budynku należało przeprowadzić postępowanie z art. 37 P.b. z 1974 r. (k. 329-331 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wobec powyższego wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2020 r., II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi J. H., stwierdził nieważność decyzji Wojewody W. z dnia [...] października 2019 r., [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] (k. 342 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., [...] Starosta umorzył postępowanie w sprawie uchylenia pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 1967 r., [...] (k. 376 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wobec wszystkich wymienionych wydarzeń postępowanie wróciło niejako do punktu początkowego. Inspektor Powiatowy kontynuował procedurę wobec budynku mieszkalnego na działce [...], przy czym tym razem stosownie do wskazań Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego działając na podstawie P.b. z 1974 r. (a konkretnie art. 56 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1), postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., [...], nałożył na L. H., I. H., S. H. i J. H. (jako współwłaścicieli) obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie ekspertyzy technicznej o zgodności z przepisami (lub konieczności zmian) budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego zbudowanego na działce [...] w K. przy ul. [...] oraz jego rozbudowy zrealizowanej około 1986 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. J. H. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie (k. 6-7 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Drugim pismem z tego samego dnia J. H. wystąpił – powołując się na art. 49f ust. 2 P.b. z 1994 r. (według najnowszego brzmienia ustawy) o przeprowadzenie w odniesieniu do budynku mieszkalnego na działce [...] uproszczonej procedury legalizacyjnej (k. 401 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. [...] AJ Inspektor Powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu uproszczonego postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do budowy, rozbudowy i nadbudowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce [...] (k. 90 akt administracyjnych organu pierwszej instancji – odrębna teczka [...]). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] Inspektor Wojewódzki, powołując się na art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. dalej "K.p.a."), stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. H. na postanowienie z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] Wyjaśnił, że wydano je na podstawie art. 56 ust. 1 P.b. z 1974 r. Według tego przepisu nie na wskazane w nim rozstrzygnięcie nie przysługuje zażalenie. Stosownie natomiast do art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (k. 22-23 akt administracyjnych organu drugiej instancji). W skardze J. H. zażądał uchylenia postanowienia Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2021 r., [...], jak również poprzedzającego go postanowienia Inspektora Powiatowego, a nadto wystąpił o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zarzucając naruszenie art. 134 K.p.a. wskazał, że zawarte w art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. odwołanie do przepisów dotychczasowych nie obejmuje innych przepisów aniżeli te z art. 48 P.b. z 1994 r. (k. 3-4 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie (k. 9 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Inspektora Wojewódzkiego, który stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącego na postanowienie Inspektora Powiatowego z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] o nałożeniu na L. H., I. H., S. H. i J. H. (jako współwłaścicieli) obowiązku dostarczenia w wyznaczonym terminie ekspertyzy technicznej o zgodności z przepisami (lub konieczności zmian) budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego zbudowanego na działce [...] w K. . Postanowienie to wydano – co wprost wskazano – na podstawie art. 56 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. Podstawę prawną objętego obecnie skargą postanowienia Inspektora Wojewódzkiego stanowił art. 134 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Natomiast zgodnie z art. 144 K.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Wskazać należy, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do oceny żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu (zażaleniu) jest zobowiązany do dokonania wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia. Kontrola ta polega na sprawdzeniu, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Inspektor Wojewódzki dokonując wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia uznał, że zażalenie strony skarżącej jest niedopuszczalne. W ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 56 P.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. W tym miejscu Sąd – już na wstępie odnosząc się do argumentów skargi i przywołanego tam orzecznictwa – wyjaśnia, iż ma pełną świadomość, iż w orzecznictwie poglądy dotyczące wykładni art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. są zróżnicowane. Dotyczy to pytania o zakres (spektrum) przepisów "dotychczasowych", jakie organy nadzoru budowlanego powinny stosować do dawnych budynków (wybudowanych pod rządami ustawy z 1974 r.), a konkretnie, czy w przypadku, o którym stanowi art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r., należy stosować wyłącznie przepisy dotychczasowe zastępujące art. 48 P.b. z 1994 r. (to jest 37 i 40 P.b. z 1974 r.), czy po prostu dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego, a więc ustawę P.b. z 1974 r. W niniejszej sprawie, co nie jest sporne, przedmiotem postępowania jest budynek wybudowany bez pozwolenia na budowę przez 1995 r. Samowolnie wybudowany budynek podlegałby zasadniczo procedurze z art. 48 P.b. z 1994 r. Jednakże zgodnie art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (P.b. z 1994 r. – uw. Sądu) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". W ocenie Sądu art. 103 ust. 2 zd. 2 P.b. z 1994 r. jest jednoznaczny w warstwie językowej i nie wymaga wykładni. Jako całość (zd. 1 i 2) stanowi on wszakże wprost o dwóch intertemporalnych zagadnieniach. Po pierwsze wyłącza kompetencję organów do wszczęcia i prowadzenia procedury z art. 48 P.b. z 1994.r do obiektów samowolnie wybudowanych (lub objętych postępowaniem legalizacyjnym) przed wejściem w życie tej ustawy. Po drugie, nakazuje do takich obiektów stosować przepisy dotychczasowe, czyli ustawę P.b. z 1974 r., i to bez ograniczeń ich spektrum. Wedle zd. 2 art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. do obiektów, o których mowa w art. 103 ust. 2 P.b. z 1994. nadal po prostu "stosuje się przepisy dotychczasowe". Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2017 r., II OSK 468/16, jak i też przykładowo we wcześniejszych wyrokach z dnia 21 września 2006 r., II OSK 1105/05, II OSK 1106/05 i II OSK 1107/05 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w których jednoznacznie opowiedziano się za poglądem wyrażonym powyżej. Skoro więc do obiektów budowlanych wymienionych w art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. stosuje się przepisy dotychczasowe, to w konsekwencji również art. 56 P.b. z 1974 r. Jak trafnie przyjęto (za II OSK 468/16) art. 56 P.b. z 1974 r. stanowi podstawę do wydania postanowienia dowodowego w toku już prowadzonego postępowania. Skoro prowadzone było postępowanie w sprawie legalizacji inwestycji zrealizowanej przed [...] stycznia 1995 r., to wydawanie postanowień dowodowych w toku tak prowadzonego postępowania wymagało także zastosowania przepisów P.b. z 1974 r., to jest też art. 56 tejże ustawy. W ocenie obecnie orzekającego Sądu art. 56 P.b. z 1974 r. był wobec powyższego mógł być i był podstawą prawną postanowienia Inspektora Powiatowego z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] Treść art. 56 P.b. z 1974 r. nie przewiduje możliwości odrębnego kwestionowania aktu prawnego wydanego na jego podstawie. Stanowisko to znajduje potwierdzenie orzecznictwie sądów administracyjnych z których wynika, że w przypadku postanowienia wydanego w trybie art. 56 ust. 1 P.b. z 1974 r. żaden przepis nie przewiduje jego samodzielnego zaskarżenia, a tym samym - zażalenie wniesione na takie postanowienie jest niedopuszczalne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego – przed reformą z dnia 19 marca 1998 r., IV SA 881/96 oraz Wojewódzkich Sądu Administracyjnych w Poznaniu z dnia 16 maja 2013 r., II SA/Po 307/13 i Lublinie z dnia 12 października 2010 r., II SA/Lu 330/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowienie wydane na podstawie art. 56 ust. 1 P.b. z 1974 r. ma charakter wyłącznie dowodowy, nie stanowi konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki, nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które jest istotą decyzji administracyjnej. Na postanowienie co do przeprowadzenia określonego dowodu nie przysługuje zażalenie, zaś postępowanie administracyjne w tym zakresie może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w dalszym toku postępowania oraz w skardze do sądu administracyjnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 października 2010 r., II SA/Lu 330/10 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego – przed reformą z dnia 26 kwietnia 1999 r., IV SA 639/97 i z dnia 19 marca 1999 r., IV SA 881/96). Ustawodawca w art. 56 P.b. z 1974 r. nie przewidział możliwości zakwestionowania postanowienia wydanego w tym trybie w ramach środka, jakim byłoby zażalenie. Zażalenie jest samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na takie postanowienia których zaskarżalność, zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a., przewidują expressis verbis przepisy K.p.a., bądź przepisy, na podstawie których postanowienie zostało wydane. Odnosząc się do przedstawionego w skardze (i przywołanym orzecznictwie) postulatu, aby postanowienia dowodowe organów nadzoru budowlanego w postępowaniach prowadzonych na podstawie P.b. z 1974 r. (w zw. z art. 103 ust. 3 P.b. z 1994 r.) "podciągać" pod art. 81c ust. 2 P.b. z 1994 r. i przypisywać im cechę zaskarżalności, wskazać należy co następuje. Skoro zostało wszczęte postępowanie w sprawie samowoli budowlanej obiektu zrealizowanego przed [...] stycznia 1995 r., to stosuje się w tym zakresie przepisy P.b. z 1974 r., a więc także i przepisy proceduralne dotyczące czynności dowodowych w zakresie samowoli budowlanych w oparciu o P.b. z 1974 r., a nie P.b. z 1994 r. Tym samym nie było podstaw do stosowania w tej sprawie art. 81c ust. 2 P.b. z 1994 r. W przeciwnym razie organy prowadziłyby jedno postępowanie z wykorzystaniem różnych aktów prawnych regulujących identyczne kwestie. P.b. z 1974 r. zawiera regulację kompleksową, kreuje spójne spektrum kompetencji organów nadzoru budowlanego. P.b. z 1994 r. jest ustawą podobną, która także zawiera przepisy dotyczące nakładania obowiązku sporządzenia ekspertyz. Nie można jednak do niej dowolnie sięgać, gdyż skoro jednak wyraźną wolą ustawodawcy do "starych" obiektów budowlanych stosuje się "przepisy dotychczasowe" (art. 103 ust. 2 P.b.), to oznacza, że w procedurze o legalność obiektu budowlanego prowadzonej na podstawie P.b. z 1974 r. wszystkie czynności główne i powiązane znajdują oparcie w tej ustawie. Podsumowując – skoro postanowienie Inspektora Powiatowego z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] wyraźnie oparto na podstawie art. 56 P.b. z 1974 r., który nie przewidywał możliwości złożenia zażalenia, to oznacza, że Inspektor Wojewódzki trafnie stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. H.. Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."). Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a. Uzupełniająco i końcowo Sąd nadmienia, iż w stosunku do budynku mieszkalnego skarżącego na działce [...], pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. [...] Inspektor Powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o co zresztą wnioskował J. H. z powołaniem na art. 49f ust. 2 P.b. z 1994 r. W takim postępowaniu także nakłada się obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej (art. 49g ust. 2 pkt 3 P.b. z 1994 r.). Jeżeli więc procedura uproszczona byłaby kontynuowana, jak chce J. H., to postanowienie z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] niejako zdezaktualizuje się. Nałożony na podstawie art. 56 P.b. z 1974 r. obowiązek przedłożenia ekspertyzy służył tylko celom dowodowym postępowania z art. 37 P.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r.