II SA/Po 771/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. J. na czynność Burmistrza Miasta z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zapewnienia transportu dzieci do placówki oświatowej I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K. J. jest czynność Burmistrza G. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] sierpnia 2021 r., [...] w sprawie dowozu podopiecznych skarżącej – N. P. i S. K. – do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego [...] (k. 4 akt administracyjnych). Powyższa czynność podjęta została w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r. K. J. zwróciła się do Burmistrza o zapewnienie transportu jej podopiecznych N. P. i S. K. do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego [...] od początku roku szkolnego [...] (k. 17 akt administracyjnych). Wskazała, że dotychczas zaplanowane dowozy busem gminnym nie są wystarczające dla wszystkich zainteresowanych mieszkańców. W związku z tym zaproponowała zwiększenie ilości kursów lub zaplanowanie zakupu nowego pojazdu z większą ilością miejsc. Jednocześnie K. J. – odnosząc się do odpowiedzi odmownej Burmistrza z dnia [...] lutego 2021 r., w której organ wskazał, że niemożliwe jest objęcie dowozem busem gminnym jej podopiecznych z uwagi na brak miejsc – wskazała, iż zaoferowany zwrot kosztów dowozu nie jest dla niej korzystnym rozwiązaniem. Samodzielne dowozy i odbiór dzieci wiążą się z brakiem czasu na realizację pozostałych codziennych obowiązków. Do wniosku K. J. załączyła orzeczenia Powiatowej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Ś. Filia w K. z dnia [...] czerwca 2020 r., [...], [...] o potrzebie kształcenia specjalnego N. P. (k. 11–16 akt administracyjnych) oraz z dnia [...] czerwca 2020 r., [...], [...] o potrzebie kształcenia specjalnego S. K. (k. 5–10 akt administracyjnych). Z przedłożonych orzeczeń wynika, że N. P. jest dzieckiem niepełnosprawnym intelektualnie w stopniu umiarkowanym, a S. K. jest dzieckiem z niepełnosprawnością sprzężoną: niepełnosprawnością intelektualną w stopniu lekkim oraz słabowidzeniem. Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r., [...] Burmistrz poinformował K. J., że z powodu braku miejsc w busie dowożenie jej podopiecznych, N. P. i S. K., do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego [...] nie jest możliwe (k. 4 akt administracyjnych). Jednocześnie, na podstawie art. 39 i art. 39a ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1082, dalej "P.o."), zaproponował jej zwrot kosztów przewozu niepełnosprawnych dzieci według kryteriów określonych w ustawie. Pismem z dnia [...] września 2021 r. zatytułowanym "odwołanie" – będącym w istocie skargą na czynność Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2021 r., [...] – K. J. wyraziła niezadowolenie z powodu odmowy dowozu jej podopiecznych do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego [...] (k. 3 akt sądowych). Wskazała, że N. P. i S. K. są dziećmi wymagającymi kształcenia specjalnego. Zaproponowany przez Burmistrza zwrot kosztów przewozu jej nie satysfakcjonuje, gdyż ma dużo obowiązków związanych także z opieką nad dwójką biologicznych dzieci. K. J. podkreśliła, że organ mógł rozważyć możliwość uruchomienia dodatkowego kursu dowozu, zwłaszcza że jej podopieczni – po konsultacji z nauczycielem – mogliby zaczynać zajęcia o późniejszej godzinie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz podtrzymał dotychczasowe stanowisko wskazując, że nie jest w stanie spełnić żądania K. J., ponieważ nie dysponuje środkami transportu umożliwiającymi zorganizowanie dowozu jej podopiecznych do szkoły (k. 4 akt sądowych). W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia [...] października 2021 r. K. J. wskazała, że nie jest prawdą, iż gmina G. nie dysponuje środkami transportu – posiada dwa busy i aktualnie oczekuje na dofinansowanie na zakup trzeciego (k. 19 akt sądowych). Problemem w tym zakresie jest nieumiejętność zarządzania posiadanymi środkami transportu. Rozwiązaniem byłoby zwiększenie ilości kursów albo zakup busa z większą ilością miejsc. K. J. poprosiła o uwzględnienie dobra wszystkich niepełnosprawnych dzieci zamieszkujących na terenie gminy, a nie tylko wybranej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.), kontrola sądu obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na "[...] akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa [...]". Stosownie natomiast do treści art. 146 § 1 P.p.s.a. sąd – uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. – uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wyrażona przez organ reprezentujący gminę (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) odmowa zapewnienia niepełnosprawnemu dziecku bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szkoły jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Taka odmowa dotyczy bowiem uprawnień wynikających z przepisów prawa administracyjnego, do których z całą pewnością zaliczają się P.o. Ma jednocześnie charakter władczy, indywidualny i jest skierowana na zewnątrz struktur administracji gminnej, względem osoby wnioskującej o takie świadczenia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowił art. 39 ust. 4 P.o., zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest: 1) zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 P.o., bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym – także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia; 2) zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 36 ust. 17 P.o., a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą: a) 24. rok życia – w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, b) 25. rok życia – w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Powyższy obowiązek gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców (art. 39a ust. 1 P.o.). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację przedstawioną w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którą obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej placówki oświatowej mają charakter zobowiązania przemiennego, co oznacza, że realizacja przez gminę jednej z alternatywnych powinności skutkuje wypełnieniem wskazanego obowiązku, jednakże – co wymaga podkreślenia – wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej organu gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka i to oni decydują jaki wariant dowozu dziecka wybrać (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2021 r., IV SA/Wr 79/21 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 listopada 2021 r., II SA/Ol 837/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w literaturze przedmiotu podkreślono, że ustawodawca w art. 39a ust. 1 P.o. wskazał, iż gmina spełnia ciążący na niej obowiązek przez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców, przy czym powyższe rozwiązania mają charakter równoważny i ich zastosowanie będzie wynikało wyłącznie z decyzji rodziców (M. Pilich, Komentarz do art. 39a, [w:] M. Pilich (red.), Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021, LEX/el.). Powyższą wykładnię potwierdza także interpretacja art. 32 ust. 5 P.o., zgodnie z którym jeżeli droga z domu do szkoły przekracza 3 km, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Zawarte w przepisie sformułowanie "jeżeli dowożenie zapewniają rodzice" oznacza, że to wyłącznie rodzicom przysługuje prawo wyboru, zaś dla gminy powstają określone obowiązki (zapewnienia transportu i opieki dzieci, bądź refundacji kosztów), od których spełnienia nie może zwolnić się przez "przerzucenie" ich na zainteresowanych (tak też: M. Pilich, Komentarz do art. 32, [w:] M. Pilich (red.), Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021, LEX/el.). Identyczne sformułowanie zostało zawarte także w art. 39a ust. 5 P.o., zgodnie z którym "wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice". Oznacza, że to rodzice (odpowiednio – opiekunowie dzieci) decydują o tym czy chcą lub mogą zapewnić samodzielny dowóz dzieci do szkoły (za zwrotem kosztów). Wskazać należy, że obowiązek zapewnienia przez gminę przewozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły jest realizacją konstytucyjnego prawa do nauki. Zgodnie z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa P.o. W art. 1 pkt 6 i 7 P.o. ustawodawca wskazał na możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną, niedostosowaną społecznie i zagrożoną niedostosowaniem społecznym, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami, jak również opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwienie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych. Obowiązki gminy w tej materii ustanawia przywołany wyżej art. 39 ust. 4 P.o., natomiast art. 39a P.o. określa sposób realizacji obowiązku dowozu niepełnosprawnych dzieci do placówek oświatowych. Na gruncie unormowań zawartych w art. 39 ust. 4 i art. 39a P.o. przyjąć należy, że oświadczenie rodziców niepełnosprawnego dziecka w kwestii dowozu tego dziecka do ośrodka szkolno-wychowawczego wiąże organ gminy w tym znaczeniu, że jeżeli sami wyrażają zamiar dowożenia dziecka do ośrodka, to organ wykonawczy gminy nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna. W przeciwnym przypadku – jeżeli rodzice dziecka nie zgłaszają takiego zamiaru – oznacza to, że obowiązkiem gminy jest we własnym zakresie zorganizowanie dowozu niepełnosprawnego dziecka oraz zapewnienie mu opieki. Gmina nie może przenieść dowolnie swego obowiązku na rodziców (opiekunów) dziecka niepełnosprawnego bez jego zgody, nawet za zwrotem kosztów. Jak zaznaczono, zwrot kosztów w razie wyboru przez rodziców dziecka niepełnosprawnego transportu dowozu i opieki we własnym zakresie następuje w drodze zawartej umowy, a umowa jest dwustronną czynnością prawną, wymagającą zgodnych oświadczeń woli obu stron umowy. Tylko podpisanie umowy o zwrot kosztów zwalnia gminę z obowiązku zapewnienia dojazdu dziecka niepełnosprawnego do konkretnego ośrodka wybranego przez rodzica (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2018 r., III SA/Łd 1097/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lutego 2019 r., II SA/Bk 723/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości fakt, że K. J. nie jest zainteresowana samodzielnym dowożeniem podopiecznych do szkoły. Wynika to wprost zarówno z treści wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. (k. 17 akt administracyjnych), jak i z treści pisma z dnia [...] września 2021 r. będącego skargą na czynność Burmistrza (k. 3 akt sądowych). Skarżąca wskazuje, że obowiązki związane z opieką nad czwórką dzieci (podopiecznymi – N. P. i S. K. oraz dwójką biologicznych dzieci) nie pozwalają jej na samodzielne zorganizowanie dowozu i odbioru dzieci ze szkoły. Z akt sprawy wynika również niezbicie, że umowa na dowóz podopiecznych K. J. i opiekę nad nimi w tym czasie nie została podpisana, bowiem strony miały rozbieżne stanowiska w kwestii możliwości zawarcia takiej umowy. Tym samym obowiązek wynikający z art. 39 ust. 4 P.o. pozostał niezrealizowany, a jego spełnienie w dalszym ciągu obciąża gminę. W konsekwencji należy przyjąć, że Burmistrz zaskarżoną czynnością dążył jedynie do podpisania umowy pomiędzy stronami pomijając, że do czasu zawarcia takiej umowy powinien zapewnić niepełnosprawnym dzieciom dowóz do szkoły, o co wnosiła skarżąca. Z tego względu zaskarżona czynność została dokonana bez prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego, to jest art. 39 ust. 4 i art. 39a ust. 1 P.o. wskutek ich błędnej wykładni. W konsekwencji wystąpiły podstawy do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. (pkt I. sentencji wyroku). Stosownie do wyjaśnień, jakie przedstawiono wyżej, żądanie K. J. dotyczące dowozu jej podopiecznych do szkoły powinno zostać uwzględnione, to jest Burmistrz powinien podjąć działania zmierzające do zapewnienia faktycznej realizacji ciążącego na gminie obowiązku dowozu uczniów. O kosztach postępowania (pkt II. sentencji wyroku) rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi w kwocie [...]zł.