II SA/Po 775/20

Dnia 23 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2021 roku sprawy ze skargi M. sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w G. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego w G. : [...] marca 2020 r.) M. sp. z o.o. sp. k. (zwana dalej "wnioskodawcą" lub "Skarżącą") złożyła wniosek o dofinansowanie kształcenia młodocianego pracownika – D. D. R. w związku z prowadzoną nauką zawodu – mechanik pojazdów samochodowych. Jak wskazano we wniosku młodociany pracownik kształcił się przez [...] miesięcy w okresie [...].09.2016-[...].08.2019. Dnia [...] września 2016 r. wnioskodawca zawarła z młodocianym umowę o pracę. Do wniosku dołączono świadectwo posiadania uprawnień pedagogicznych przez M. Ż. – Prezesa Zarządu Spółki (komplementariusza), umowę o pracę z młodocianym, zaświadczenie potwierdzające zdanie egzaminu czeladniczego w dniu [...] stycznia 2020 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Dyrektor Centrum [...] w G. działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy G. (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji"), a także działając na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie upoważnienia dyrektora Zespołu [...] w G. do wydawania decyzji w sprawie dofinansowania dla pracodawców kosztów kształcenia młodocianych pracowników (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2006 r. Nr 203, poz. 4863 [uchwałę należy uznać za nieobowiązującą z uwagi na fakt, iż art. 70b ust. 6 ustawy o systemie oświaty został uchylony, a Zespół [...] w G. został zlikwidowany – uw. Sądu]) odmówił wnioskodawcy dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że aby uzyskać wnioskowane dofinansowanie należy spełnić wymogi, o których mowa w art. 122 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 ze zmianami, zwanej dalej "Prawem oświatowym"), a więc osoba ucząca młodocianego pracownika musi posiadać kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego, a młodociany pracownik powinien ukończyć naukę zawodu i zdać odpowiedni egzamin. Wymogi te uległy zmianie z dniem [...] września 2019 r. Warunkiem otrzymania dofinansowania dla pracodawcy, który nie jest rzemieślnikiem jest zdanie przez młodocianego egzaminu zawodowego. Wnioskodawca jako spółka osobowa nie jest rzemieślnikiem w rozumieniu ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1267 ze zmianami). Wnioskodawca nie prowadzi działalności gospodarczej wykonując pracę własną i wykorzystując własne kwalifikacje. W związku z tym młodociany pracownik powinien zdać egzamin zawodowy, a nie egzamin przed izbą rzemieślniczą. W terminowo wniesionym odwołaniu od decyzji wnioskodawca wniosła o uchylenie decyzji podnosząc zarzut naruszenia art. 122 ust. 1 pkt 2b Prawa oświatowego, co przy braku przepisów przejściowych nie ujętych w nowelizacji Prawa oświatowego doprowadziło do nieuzasadnionego i nieobiektywnego zastosowania przepisu art. 122 ust. 1 pkt 2b, a w konsekwencji do odmowy przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Zdaniem wnioskodawcy, w świetle orzecznictwa nie ma znaczenia czy młodociany pracownik zda egzamin zawodowy czy czeladniczy. Celem przepisów Prawa oświatowego i konstytucyjnych jest wspieranie nauki młodocianych przez pracodawców i wynagrodzenie im tego w postaci dofinansowania. Ustawa z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 2245, zwana dalej "nowelizacją Prawa oświatowego"), która weszła w życie z dniem [...] września 2019 r. sprawiła, że wnioskodawca nie miała wpływu na to, jaki egzamin zda jej pracownik, szczególnie, że cały cykl kształcenia odbył się w reżimie przepisów sprzed [...] września 2019 r. Przepisy przejściowe także nie regulują tej kwestii. Stąd powinny mieć zastosowanie przepisy względniejsze. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO w P.", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu decyzji podtrzymano argumentację organu I instancji. Stwierdzono, że jeśli pracodawca nie jest rzemieślnikiem, młodociany pracownik powinien zdać egzamin zawodowy. Nowelizacja Prawa oświatowego rozstrzygnęła tę kwestię. Powołując się na orzecznictwo Kolegium stwierdziło, że nie jest właściwe do oceny, czy młodociany pracownik zdał egzamin przed jedną z komisji egzaminacyjnych. Wnioskodawca nie może być uznana za rzemieślnika. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Skarżąca działając samodzielnie. Podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 122 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego z 2016 r. obowiązującego od dnia [...] września 2019 r. w momencie wejścia w życie nowelizacji Prawa oświatowego podczas dokonywania oceny, czy Skarżąca ubiegając się o dofinansowanie spełniła warunki uzasadniające przyznanie dofinansowania; 2) art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego obowiązującego do dnia [...] sierpnia 2019 r., czyli w okresie nauki młodocianego pracownika i zdania przez niego egzaminu czeladniczego; 3) art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego w związku z art. 70 ust. 1 Konstytucji RP na skutek uznania przez SKO w P., że pracodawca jest odpowiedzialny za skierowanie młodocianego pracownika na właściwy egzamin w sytuacji, gdy pracodawca ten nie ma wpływu na dokonany przez młodocianego wybór rodzaju egzaminu; 4) art. 8 k.p.a. przez nieuwzględnienie przez organ II instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zasad rozstrzygania w sposób pogłębiający zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do obowiązującego prawa i bez uwzględnienia zasady pewności stanowionego prawa. Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi jest zbieżna z treścią odwołania. W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał w całości swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia [...] maja 2021 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lipca 2021 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji zapadłych w niniejszej sprawie jest art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego. Należy mieć na uwadze, że treść powołanego przepisu uległa zmianie w dniu [...] września 2019 r. Przed nowelizacją, art. 122 ust. 1 brzmiał: "Pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli: 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania; 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1." W związku z nowelizacją Prawa oświatowego, treść art. 122 ust. 1 uległa zmianie: "Pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli: 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania; 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu i zdał: a) w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy będącego rzemieślnikiem – egzamin czeladniczy zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2018 r. poz. 1267), b) w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem – egzamin zawodowy; 3) młodociany pracownik ukończył przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1." Sąd w składzie orzekającym uznał zarzuty podniesione w skardze za uzasadnione z uwagi na to, że cały cykl kształcenia młodocianego pracownika odbył się według stanu prawnego obowiązującego przed datą [...] września 2019 r., a więc przed nowelizacją Prawa oświatowego. Umowa o pracę została zawarta w dniu [...] września 2016 r., natomiast w okresie [...].09.2016–[...].08.2019 młodociany pracownik podejmował w ramach stosunku pracy, naukę zawodu mechanika pojazdów samochodowych. Egzamin końcowy potwierdzający kwalifikacje w zawodzie odbył się po dniu [...] września 2019 r., który młodociany pracownik ukończył z wynikiem pozytywnym. Z dniem [...] września 2019 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego, zgodnie z art. 1 pkt 55 nowelizacji Prawa oświatowego. Organy administracji publicznej w zapadłych rozstrzygnięciach, kierowały się treścią art. 6 k.p.a., zgodnie z którym: "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa." Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko, zgodnie z którym w zakresie, w jakim brak przepisów intertemporalnych w przepisach nowelizacyjnych, oznacza na gruncie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, obowiązek stosowania przepisów nowego prawa. Jest to zabieg, który wpisuje się w postulat pewności prawa. Należy jednak zauważyć, że wszystkie czynności związane z kształceniem młodocianego pracownika rozpoczęły oraz zakończyły się pod rządami prawa obowiązującego przed dniem [...] września 2019 r. Aprobata stanowiska Kolegium oraz Burmistrza, oznaczałaby sytuację, w której cały cykl kształcenia musiałyby zostać poddany ocenie według przepisów nieobowiązujących w czasie, gdy kształcenie miało miejsce. Nie jest możliwe, aby czynności dokonane w okresie [...].09.2016-[...].08.2019 zostały dostosowane do stanu prawnego obowiązującego od dnia [...] września 2019 r. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia: 10 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 151/20, 5 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Po 133/20, dostępne na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Na tej podstawie, wobec braku przepisów intertemporalnych, a także w związku z tym, że ustawodawca w wyniku nowelizacji wprowadził przepisy mniej korzystne dla Skarżącej, należy zastosować przepisy Prawa oświatowego obowiązujące przed dniem [...] września 2019 r. pomimo zdania egzaminu pod rządami znowelizowanego prawa. Zastosowanie takiego rozstrzygnięcia jest podyktowane obowiązkiem przestrzegania standardów sprawiedliwości społecznej, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP: "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej." Pomimo trudności w sformułowaniu wyczerpującej definicji sprawiedliwości społecznej, należy przywołać definicję przyjętą przez Trybunał Konstytucyjny: "(...) sprawiedliwość społeczna stanowi miarę, za pomocą której oceniamy rozdzielcze aspekty fundamentalnej struktury społeczeństwa (...). Wszelkie sporne wartości (...) mają być równo rozdzielone, chyba, że nierówna dystrybucja jakiejkolwiek (czy też wszystkich) spośród tych wartości jest korzystna dla każdego (...). Sprawiedliwość jest przeciwieństwem arbitralności, wymaga bowiem, aby zróżnicowanie poszczególnych ludzi pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych ludzi." (wyrok TK z dnia 22 grudnia 1997 r., sygn. akt K 2/97, "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego" 5-6/1997, poz. 72, zob. także J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 83). Przywołana definicja sprawiedliwości społecznej, oznacza na gruncie niniejszej sprawy, obowiązek zapewnienia równego dostępu do dystrybuowanych dóbr – dofinansowania, którego możliwość uzyskania powinna być zapewniona wszystkim przedsiębiorcom kształcącym młodocianych pracowników (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 645/20, dostępny w CBOSA). Sprawiedliwość społeczna wymaga, aby Skarżąca, która spełniła wymagania przewidziane w art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego pod rządami prawa sprzed [...] września 2019 r., miała możliwość podejmowania starań według tego stanu prawnego. Fakt zdania egzaminu pod rządami prawa znowelizowanego nie może mieć jednak wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wniosek ten wynika z okoliczności, iż rolą pracodawcy – Skarżącej było przygotowanie całego cyklu kształcenia praktycznego w zawodzie. Natomiast sama organizacja związana z kształceniem teoretycznym jak i zdaniem egzaminu końcowego, potwierdzającego umiejętności młodocianego pracownika były prowadzone przez szkołę, w której uczył się ten pracownik. Skarżąca nie może ponosić odpowiedzialności za to, że młodociany pracownik został skierowany do zdania egzaminu przed izbą rzemieślniczą, na co nie miała żadnego wpływu. Inaczej można by traktować sytuację, gdyby cykl kształcenia odbył się po części przed datą [...] września 2019 r. i po niej. Wówczas pracodawca mógł odpowiednio dostosować umowę o pracę i zaznaczyć konieczność odbycia stosownego egzaminu, o co wnioskować mógłby także młodociany pracownik. Podobne stanowisko zajął tut. Sąd w analogicznym stanie faktycznym, w którym cykl kształcenia odbył się przed datą [...] września 2019 r., a zdanie egzaminu nastąpiło po tej dacie. Również ze względów aksjologicznych przyjęto, że strona skarżąca nie miała wpływu na to kiedy i jaki egzamin będzie zdawać jego młodociany pracownik (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Po 133/20, dostępny w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym zdaje sobie sprawę z tego, że organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego w dniu podejmowania rozstrzygnięcia, co wynika z art. 6 k.p.a. Mimo to, zasada sprawiedliwości społecznej wymaga, aby w sytuacji, w której wobec braku przepisów intertemporalnych nowelizacja prawa zmienia sytuację adresata normy na mniej korzystną, stosować przepisy prawa, które są korzystniejsze dla niego (zob. wyrok NSA z dnia: 19 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1691/12, 16 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1996/11 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 284/19, CBOSA). Zasada sprawiedliwości społecznej jest jedną z naczelnych zasad ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej. Jako zasada prawa, jest normą prawną, która nakazuje albo zakazuje zrealizowania określonej wartości (M. Kordela, Zasady prawa. Studium teoretycznoprawne, Poznań 2014, s. 102). Stosowanie zasad prawa może doprowadzić do ich kolizji, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Z jednej strony, obowiązująca zasada praworządności z art. 6 k.p.a. (wyrażona także w art. 7 Konstytucji RP), a z drugiej zasada sprawiedliwości społecznej z art. 2 Konstytucji RP. Argumentem przemawiającym za przyznaniem warunkowego pierwszeństwa zasadzie sprawiedliwości społecznej w tym przypadku jest ratio legis przepisu art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego, zgodnie z którym ustawodawca dąży do wynagradzania pracodawców, którzy podejmują się dodatkowo, oprócz prowadzenia własnej działalności gospodarczej, kształcenia młodocianych pracowników. Orzecznictwo sądów administracyjnych wykreowane według stanu prawnego sprzed [...] września 2019 r., w świetle którego nie jest istotne, czy młodociany pracownik zda egzamin zgodnie z § 11 ust. 2 i 4 rozporządzenia jak i wówczas, gdy zda egzamin z pominięciem tego rozporządzenia, a wyłącznie na podstawie rozporządzeń Ministra Edukacji Narodowej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia: 25 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 325/19 oraz 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 324/19, dostępne w CBOSA). W stanie prawnym obowiązującym przed dniem [...] września 2019 r. sądy administracyjne rozstrzygając sprawy z zakresu dofinansowania kształcenia młodocianych pracowników, stosowały wykładnię rozszerzającą, w zakresie, w jakim ustawodawca nie sprecyzował w art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego wymogów, co do obowiązku zdawania konkretnego egzaminu przed podmiotem, o którym mowa w pkt 1 omawianego przepisu. Sąd w składzie orzekającym, uznając, że w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie stan prawny sprzed [...] września 2019 r., powołuje się na utrwalone orzecznictwo, które w zakresie zdawania egzaminu kończącego kształcenie młodocianego pracownika, uznaje za aktualne. Tym samym, zdanie egzaminu przez młodocianego pracownika przed izbą rzemieślniczą wpisuje się w okoliczności uprawniające Skarżących do rozpoznania ich wniosku na podstawie art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego, obowiązującego przed dniem [...] września 2019 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów podniesionych w skardze. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium w całości oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza (pkt I. sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz na podstawie § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. 535). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości [...] zł, co stanowi wartość wpisu stałego (pkt II. sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Burmistrz rozpozna sprawę wnioskodawcy według reżimu prawnego sprzed dnia [...] września 2019 r.