II SA/Po 782/12

Dnia 24 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi J. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia (...) Nr (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium na rzecz skarżącej kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) czerwca 2012 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia (...) kwietnia 2012 r. Nr (...) ustalającą J. I. wysokość świadczeń nienależnie pobranych z funduszu alimentacyjnego. Powyższe decyzje zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia (...) kwietnia 2012 r. Wójt Gminy S. działając na podstawie art. 2 pkt 7 lit. d, art. 23, art. 25 i art. 28 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm. – dalej jako: ustawa) uznał, iż część świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wypłaconych J. I., działającej na rzecz uprawnionej J. I., stanowi świadczenia nienależne, podlegające zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Organ I instancji wskazał, że chodzi o świadczenia pobrane za okres od (...).08.2010 r. do (...).11.2010 r., od (...).07.2011 r. do (...).08.2011 r., od (...).10.2011 r. do (...).10.2011 r., oraz za okres od (...).01.2012 r. do (...).02.2012 r. Od każdej z tych kwot organ naliczył ustawowe odsetki na dzień wydania decyzji wskazując przy tym, iż dalsze odsetki naliczone będą od dnia (...) kwietnia 2012 r. do dnia spłaty należności. Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, iż od organu właściwego dłużnika alimentacyjnego uzyskał informację na temat wpłat jakie J. I. uzyskała od R. J. tytułem zaległych alimentów na J. I(...). Jak ustalono, wpłaty te dokonane były bezpośrednio na konto bankowe przedstawiciela ustawowego wierzycielki, w dniach: (...).08.2010 r. - wpłata w wysokości (...) zł, następnie (...).07.2011 r. w wysokości (...) zł, a także (...).10.2011 r. w wysokości (...) zł, oraz (...).01.2012 r. w wysokości (...)zł. Organ I instancji wskazał również, że J. I., w okresach świadczeniowych, nieprzerwanie od (...) października 2008 r. otrzymuje na rzecz J. I., świadczenia w wysokości (...) zł miesięcznie. Jak wyjaśniono, prawo to nabyła m.in. na podstawie: decyzji z dnia (...) października 2009 r. - na okres od (...).10.2009 do (...).09.2010 r. oraz decyzji z dnia (...) października 2010 r. na okres od (...).10.2010 do (...).09.2011 r., a także decyzji z dnia (...) października 2011 r. na okres od (...).10.2011 do (...).09.2012 r. Wobec powyższego wszczęto postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalono, iż osoba uprawniona, w okresach sierpień - listopad 2010 r., lipiec - sierpień 2011 r., październik 2011 r. oraz styczeń - luty 2012 r., otrzymała alimenty z dwóch źródeł, tj. bezpośrednio od dłużnika oraz w formie świadczeń z funduszu alimentacyjnego - od organu wierzyciela. Okoliczność ta stała się przesłanką do wydania decyzji z dnia (...) kwietnia 2012 r. mocą której organ zażądał zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Powyższe rozstrzygnięcie, J. I. w całości zaskarżyła do Kolegium, wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawą kwestionowania decyzji stał się zarzut, iż wpłaty dokonane przez R. J. na rzecz J. I. w okresach wskazanych w decyzji nie były dokonane tytułem zwrotu zaległych świadczeń alimentacyjnych - jak chciałby tego organ, ale był to zwrot części świadczenia odszkodowawczego zasądzonego od niego na rzecz J. I., na podstawie wyroku Sądu Rejonowego z dnia (...) października 2010 r. Odwołująca wyjaśniła, iż wyrokiem tym dłużnik zobowiązany został do naprawienia szkody wyrządzonej przestępstwem uchylania się od alimentacji poprzez spłatę swego zadłużenia w kwocie (...) zł, w terminie 2 lat od uprawomocnienia się wyroku. J. I. podniosła też zarzut, iż to nie ona otrzymała wpłaty opisane w decyzji, ponieważ bankowe dowody wpłat wskazują jako właściciela konta bankowego T. I.. Ponadto, powołując się na treść art. 28 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wskazała, iż dotyczy on wyłącznie kwot uzyskanych z egzekucji, co oznacza, iż wpłaty dobrowolne R. J. nie posiadają tego atrybutu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) czerwca 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż J. I., będąc pouczona o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu o wszelkich zmianach mających wpływ na przyznane jej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie poinformowała organu wypłacającego jej świadczenia na rzecz J. I., iż dłużnik alimentacyjny – R. J., pomimo bezskutecznie prowadzonej wobec niego alimentacji, kilkakrotnie w okresach świadczeniowych 2009/2010, 2010/2011 oraz 2011/2012 wpłacał bezpośrednio na konto wierzycielki (jej przedstawiciela ustawowego) kwoty stanowiące zwrot zaległych alimentów. Organ wskazał, iż wypłacane w okresie sierpień - listopad 2010 r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego, w łącznej kwocie (...) zł (4 x (...) zł), do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów ((...) zł) stanowią nienależnie pobrane świadczenia. Podobnie świadczenia wypłacone za okres lipiec - sierpień 2011 r. ((...) zł), za październik 2011 r. ((...) zł) oraz za okres styczeń - luty 2012 r. ((...) zł), do wysokości otrzymanych alimentów za te miesiące (odpowiednio (...) zł, (...) zł oraz (...) zł) stanowią świadczenia nienależnie pobrane. Kolegium wskazało, że otrzymanie przez wierzycielkę alimentów niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28 ustawy oznacza w tym wypadku, uzyskanie ich poza procedurą formalnej egzekucji komorniczej - bezpośrednio od dłużnika do rąk przedstawiciela ustawowego wierzycielki. Definicja nienależnego świadczenia nie rozróżnia czy alimenty te zostały zaliczone do zaległych czy też są one bieżące, choć w tym przypadku dłużnik wskazał, iż spłaca zaległe alimenty. Dla uznania więc, iż mamy do czynienia z nienależnie pobranymi świadczeniami z funduszu alimentacyjnego istotne jest ustalenie pobierania alimentów jednocześnie w okresie pobierania świadczeń z funduszu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że organ I instancji stosując 13-procentową skalę w stosunku rocznym, na podstawie rozporządzenia, przepisów Rady Ministrów z dnia 04 grudnia 2008 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 1434) przedstawił też wielkość odsetek ustawowych, które od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu za okres ich nieuprawnionego pobierania, od kwoty (...) zł wyniosły (...) zł, od kwoty (...) zł -(...) zł, od kwoty (...) zł - (...) zł oraz od kwoty (...) zł - (...) zł. Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone przez organ I instancji wskazując, że nie ma wątpliwości, że zobowiązanie wierzycielki – J. I. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest zasadne i znajduje umocowanie w zgromadzonych w aktach sprawy materiałach. Podkreślono, że w kontekście przepisów ustawy jak i celu jakiemu towarzyszyć ma wypłata przez organ świadczeń alimentacyjnych niemożliwe jest pobieranie świadczeń pieniężnych tytułem alimentacji na dziecko z dwóch źródeł. W takiej sytuacji świadczenie będące substytutem alimentów przyznane przez organ na dany miesiąc, musi zostać uznane za nienależne i podlegać zwrotowi. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że w całości są one niezasadne. Podkreślono, iż dłużnik alimentacyjny wyrokiem Sądu Rejonowego, z dnia (...) października 2010 r. skazany został za uchylanie się od alimentacji i zobowiązany został do zwrotu (spłaty) dotychczasowego długu alimentacyjnego, którego wielkość Sąd ustalił na kwotę (...) zł. Kwota ta - jak wyjaśniło Kolegium - nie jest jednak świadczeniem odszkodowawczym (zadośćuczynieniem) za uporczywą niealimentację skazanego, ale jest to po prostu wartość zaległych alimentów, które musi on wypłacić, w terminie 2 lat, na rzecz swojej córki. Skazany dłużnik, realizując postanowienia tego wyroku dokonywał stosownych spłat. Przelewy realizowane były na konto, którego dysponentem jest T. I. - mąż J. I. i oznaczone zostały tytułem "zaległe alimenty dla J. I.". Twierdzenie zatem odwołującej się, iż wpłaty nie były dokonane na jej rzecz jest bez znaczenia ponieważ środki te pozostawać winny do dyspozycji wierzycielki, którą jest J. I, zamieszkała wspólnie z J. i T. I. w P. J. I. nie zgodziła się ze stanowiskiem organów i wniosła do sądu administracyjnego skargę na decyzję Kolegium i decyzję ją poprzedzającą. Skarżąca zażądała uchylenia decyzji obu instancji, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie art. 2 pkt 7 lit. d ustawy, a także art. 23 ust. 1 i art. 28 ustawy – poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Ponadto wskazano na naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie ar. 7 i 77 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1269 – dalej pusa), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art.1 §1 pusa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 2 pusa. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zaistnienie w okolicznościach rozpatrywanej sprawy przesłanek uzasadniających uznanie pobranych z funduszu alimentacyjnego świadczeń za nienależne Kwestią bezsporną pozostaje, że na mocy decyzji z dnia (...) października 2009 r. oraz decyzji z dnia (...) października 2010 r., a także decyzji z dnia (...) października 2011 r. przyznane zostały J. I. świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Poza sporem pozostaje również, że obowiązek alimentacyjny wobec J. I. spoczywał na R. J., który uporczywie od ciążącego na nim obowiązku się uchylał. Nie budzi też wątpliwości stron, ani Sądu, że wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia (...) października 2009 r. R. J. został zobowiązany m.in. do naprawienia szkody wyrządzonej przestępstwem, poprzez spłatę zadłużenia alimentacyjnego w kwocie (...) zł na rzecz J. I. w terminie 2 lat od uprawomocnienia wyroku. Kwestią bezsporną pozostaje, iż R. J. tytułem zaległych alimentów dla J. I. dokonał wpłat w dniach: (...).08.2010 r. - wpłata w wysokości (...) zł, następnie (...).07.2011 r. - w wysokości (...) zł, a także (...).10.2011 r. - w wysokości (...) zł, oraz dnia (...).01.2012 r. - w wysokości (...) zł. Poza sporem pozostaje, iż wpłat tytułem zaległych alimentów dokonano w okresie, kiedy z funduszu alimentacyjnego pobierano świadczenia przyznane J. I. decyzjami z dnia (...) października 2009 r., z dnia (...) października 2010 r., oraz z dnia (...) października 2011 r. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm. – dalej jako: ustawa) w myśl, którego osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Jednocześnie, jak stanowi art. 2 pkt 7 lit. d ustawy nienależnie pobrane świadczenie oznacza świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone, w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów. Podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie organy uznały, że skoro w okresie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz J. I., uprawniona do tych świadczeń otrzymała od dłużnika również do rąk własnych spłatę części zaległych alimentów, to ziściły się przesłanki uznania świadczeń wypłaconych w tym okresie przez fundusz alimentacyjny za świadczenia nienależnie pobrane. Jednak, w ocenie Sądu - w okolicznościach rozpatrywanej sprawy – ze stanowiskiem zaprezentowanym w decyzjach obu instancji nie można się zgodzić. Jakkolwiek, bowiem brzmienie przepisu art. 2 pkt 7 lit. d ustawy nie budzi wątpliwości, to uwadze organów umknęło, że każdorazowo należy uwzględniać okoliczności faktyczne konkretnej sprawy. Z tego też względu zawodne jest – jak uczyniono to w uzasadnieniach decyzji obu instancji - formułowanie kategorycznych stanowisk, uznających a limine, bez żadnych wyjątków, że dokonanie przez dłużnika do rąk wierzyciela spłaty zaległych alimentów w okresie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego i zaniechanie poinformowania organów o tym fakcie powoduje automatycznie, że świadczenie wypłacone z funduszu jest świadczeniem nienależnie pobranym. Rozpoznające sprawę organy dokonały wadliwej wykładni przepisów ustawy. Uwadze organów umknęło, bowiem, że nie bez przyczyny racjonalny ustawodawca na gruncie ustawy posłużył się pojęciem "nienależnie pobranego świadczenia", a nie "świadczenia nienależnego" – jak de facto uczyniły to organy. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę na błędne utożsamianie pojęcia "nienależnie pobranego świadczenia", z pojęciem "nienależnego świadczenia". Jakkolwiek, natomiast "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, to "świadczeniem nienależnie pobranym" jest świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). W konsekwencji przyjmuje się, że obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy" (por. wyrok NSA z 14.12.2009 r., sygn. I OSK 826/09, wyrok WSA z 26.01.2010 r., sygn. IV SA/Gl 398/09). W ocenie Sądu, zważywszy na szczególne okoliczności rozpatrywanej sprawy, tego elementu subiektywnego, tj. elementu złej woli nie można zasadnie zarzucić J. I. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium wprost operuje pojęciem "nienależnego świadczenia", pomimo, że ustawa, pojęciem takim w ogóle się nie posługuje, a tym bardziej nie formułuje definicji legalnej takiego pojęcia. Po drugie – aby ocenić rzeczywiste intencje J. I., nie wystarczy - jak uczyniono to w rozpatrywanej sprawie – stwierdzić, że świadczeniobiorca został pouczony o obowiązku informowania o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zwrócić, bowiem należy uwagę, że w okresie kiedy J. I. pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego, tj. od sierpnia 2010 r. do grudnia 2011 r. inaczej brzmiała definicja "nienależnie pobranego świadczenia". Wówczas, nienależnie pobrane świadczenie oznaczało świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone, w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty (art. 2 pkt 7 lit d. ustawy). Brzmienie tego przepisu budziło istotne wątpliwości interpretacyjne. Faktu tego dowodzi analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego, gdzie wyraźna była linia orzecznicza przyjmująca, iż aby można było mówić o jednoczesności pobierania obu świadczeń musi zachodzić tożsamość okresu, za który świadczenia wypłacono, a więc świadczenie wypłacone z funduszu alimentacyjnego musi dotyczyć tego samego miesiąca, co wypłacone równocześnie alimenty (wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 1345/11, wyrok NSA z 03.12.2010 r. sygn. I OSK 1073/10, wyrok z 28.07.2010 r. sygn. I OSK 597/10). W orzecznictwie wyraźnie prezentowany był też odmienny pogląd, w myśl, którego w sytuacji gdy osoba uprawniona otrzymuje świadczenie alimentacyjne od osoby zobowiązanej, obojętnie czy zaległe, czy bieżące – wykluczona jest możliwość przyznania prawa do świadczeń z funduszu (wyroku WSA z dnia 08.12. 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 481/09, wyrok WSA z 16.12.2009 r. sygn. IV SA/Wr 416/09). Rozbieżność ta była tak jaskrawa, że brak jednolitej praktyki stosowania ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zakresie ustalania nienależnie pobranych świadczeń stał się impulsem do podjęcia przez ustawodawcę działań mających na celu zmianę art. 2 pkt 7 lit. d ustawy dla ujednolicenia praktyki w zakresie ustalania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w przypadku, gdy osoba uprawniona otrzymała alimenty (por. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, projekt Sejmu RP VI kadencji, druk nr 2897, www.sejm.gov.pl). W świetle braku jednolitej praktyki interpretowania art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w okresie pobierania przez J. I., świadczeń wskazanych w zaskarżonej decyzji nie sposób zaakceptować wniosku, że skarżąca przed dniem 01 stycznia 2012 r. kierując się złą wolą zataiła przed organami informację o otrzymanych zaległych alimentach. Nawet, bowiem przy zachowaniu najwyższej staranności miała ona wówczas prawo przyjąć, że - spłata zaległych świadczeń - przez dłużnika alimentacyjnego nie jest tożsama z zaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 2 pkt 7 lit. d ustawy. Sytuacja ta uległa zmianie dopiero po dniu 01 stycznia 2012 r., kiedy ustawodawca w celu ujednolicenia praktyki stosowania ustawy na mocy art. 2 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 205, poz. 1212) zmienił brzmienie art. 2 pkt 7 lit. d ustawy, wskazując, że nienależnie pobrane świadczenie oznacza świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone, w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów. O powyższej zmianie skarżąca nie została jednak pouczona, co wyklucza zdaniem sądu możliwość przyjęcia istnienia po jej stronie złej wiary także w odniesieniu do świadczeń przyjętych po 1 stycznia 2012 r. Reasumując, zaskarżoną decyzję uznać należy za wydaną z naruszeniem art. 2 pkt 7 w związku z art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W istocie bowiem brak było podstaw do obciążenia skarżącej obowiązkiem zwrotu świadczenia w sytuacji nie wykazania, iż było ono nienależnie pobrane. Podkreślić w tym miejscu należy, iż nie budzi wątpliwości sądu, że przekazane przez R. J. kwoty stanowiły w istocie należność z tytułu zaległych alimentów, mimo iż jednocześnie związane były z wykonaniem wyroku Sądu Rejonowego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej ppsa) należało uwzględnić skargę, o czym orzeczono w pkt I wyroku. O zwrocie kosztów na rzecz skarżącej orzeczono w pkt. II wyroku na podstawie art. 200 ppsa. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt. III sentencji wyroku w oparciu o art. 152 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, w tym co do wykładni pojęcia nienależnie pobrane świadczenie. Oznacza to w istocie konieczność przyjęcia braku złej wiary po stronie skarżącej przyjmującej od zobowiązanego zaległe kwoty alimentów na rzecz córki J. I. W konsekwencji zaś brak podstaw do obciążenia skarżącej obowiązkiem ich zwrotu zgodnie z art. 23 ust.1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.