II SA/Po 79/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2009r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....]r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...]zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję własną z [...] r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] r. w przedmiocie przejęcia na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi G. stanowiącego własność B. S. i A. S.. Powyższe decyzje Kolegium wydano w następującym stanie faktycznym. M. K. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] r. podnosząc, iż wskazane w tej decyzji grunty rolne zostały Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w G. jedynie przekazane w użytkowanie. Spółdzielnia ta nigdy nie była właścicielem tych ziem, do których – jak wskazuje skarżąca – prawo ma ona sama, jako spadkobierczyni B. S. i A. S. W dniu [...] r. decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] r. wydało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. W przewidzianym ustawą terminie M. K. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. utrzymało jednak w mocy decyzję własną wydaną [...] r. Skargę do sądu administracyjnego wniosła M. K. domagając się zwrotu gruntów rolnych i kwestionując ważność decyzji Naczelnika Gminy J.. W skardze powtórzono argumentację podnoszoną we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. oraz we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane, które Sąd wziął pod uwagę działając z urzędu. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta sprowadza się do badania, czy zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego. Wzruszenie aktu administracyjnego może nastąpić w razie, gdy kontrola wykaże, że zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej ppsa), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Działając przy tym w myśl art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. W niniejszej sprawie, działając z urzędu Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości, albowiem w obecnym stanie prawnym właściwym do prowadzenia sprawy o stwierdzenie nieważności wydanego przez Naczelnika Gminy orzeczenia w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W myśl art. 19 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek przestrzegania właściwości dotyczy także właściwości instancyjnej, czyli właściwości do weryfikacji decyzji w toku instancji oraz weryfikacji w trybach nadzwyczajnych. Zasady ustalania właściwości instancyjnej reguluje art. 17 kpa. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest - w myśl art. 157 § 1 kpa - organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jak wyjaśniono powyżej, to jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 kpa, z tym że kryteria w nim zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego powstają jednak wówczas, gdy postępowanie dotyczy decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wzmagają się one w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje. Wówczas jednak – jak przyjmuje się w orzecznictwie - właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji (por. wyrok SN z dnia 03.09.1998 r. sygn. akt III RN 83/98, Lex nr 35795). Decyzja, której wzruszenia w drodze stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca w niniejszej sprawie wydana została przez Naczelnika Gminy J. w dniu [...] r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 27.10.1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140 ze zm.). W myśl art. 57 tej ustawy właściwym organem do orzekania o przejęciu gospodarstwa rolnego był Naczelnik Gminy, jako terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Ustawa z dnia 27.10.1977 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 140) stanowiąca podstawę wydanej decyzji, przestała obowiązywać z dniem 01.01.1983 r. w związku z wejściem z tym dniem ustawy z dnia 14.12.1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm.). W myśl art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14.12.1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu również następowało na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej przestały istnieć z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10.05.1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) i ich kompetencje przejęły organy nowoutworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Zgodnie z art. 5 pkt 19 ustawy z dnia 17.05.1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), która to ustawa weszła w życie z dniem 27.05.1990 r., sprawy dotyczące wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14.12.1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, przeszły do właściwości rządowej administracji. Z kolei art. 5 ustawy z dnia 17.05.1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, został skreślony przez art. 12 ustawy z dnia 29.12.1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126). Natomiast sama ustawa z dnia 14.12.1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin straciła moc z dniem 01.01.1991 r. na podstawie art. 122 ustawy z dnia 20.12.1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 25). Ustawa ta w art. 58 reguluje kwestię właściwości organu w sprawie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i ustalenie odpłatności za to przejęcie, przyjmując iż jest to decyzja Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych. Wprawdzie instytucja przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w tej ustawie nie jest z oczywistych względów tożsama z instytucją takiego przejęcia uregulowaną w powołanej ustawie z dnia 27.10.1977 r., jednak to właśnie ta ustawa reguluje kwestie przejęcia nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa i w związku z tym stanowi podstawę materialnoprawną takiego przejęcia podobnie jak to miało miejsce w przypadku ustawy z dnia 27.10.1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Dodać przy tym należy, iż przeprowadzona reforma administracyjna i związane z nią ustawy m.in. kompetencyjne nie regulują kwestii właściwości organu w sprawach przejęcia nieruchomości na podstawie ustawy z 27.10.1977 r. Skoro zatem od dnia 27.05.1990 r. sprawy wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa należały do kompetencji administracji rządowej i kompetencja ta została zachowana również od roku 1991, gdyż powołana ustawa dnia 20.12.1990 r. przewiduje wydawanie decyzji przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (Agencję Nieruchomości Rolnych) w zakresie przejęcia nieruchomości rolnych, to należy uznać, iż organ ten byłby właściwy do rozstrzygania kwestii przejmowania nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa. Natomiast organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (por. postanowienie NSA z 30.03.2006 r., sygn. I OW 269/05, postanowienie NSA z 18.09.2008 r., sygn. I OW 14/08 www.nsa.gov.pl). Organ, do którego M. K. skierowała wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Naczelnika Gminy J. w dniu [...] r. zobligowany był do tego, aby podanie skarżącej przyjąć i załatwić w stosownej formie przewidzianej w kpa. Ustawodawca w sposób jasny przy tym wskazał, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia na które służy zażalenie (art. 65 § 1 kpa). Uchybienie temu obowiązkowi w niniejszej sprawie i merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżącej przez samorządowe kolegium odwoławcze stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Reasumując, w niniejszej sprawie niedopuszczalne było wydanie decyzji przez samorządowe kolegium odwoławcze. Skoro, więc zaskarżona decyzja Kolegium oraz decyzja ją poprzedzająca nie powinny zostać wydane, wszelkie zarzuty skargi jej dotyczące nie podlegają kontroli Sądu. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt. II sentencji wyroku na podstawie art. 200 ppsa. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt. III sentencji wyroku w oparciu o art. 152 ppsa. /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska