II SA/Po 79/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] 2011r. Nr [...] znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę 500zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu [...] kwietnia 2011 r. J. K. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, przewidzianej do realizacji w [...] gmina [...] przy ul. [...] na działce nr [...] obręb [...], o powierzchni [...] m2. Wnioskodawca wniósł o uwzględnienie dokumentów z wniosku zarejestrowanego pod numerem [...]. Burmistrz P. decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] znak [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji. Decyzję wydano na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- dalej u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.). W uzasadnieniu decyzji odwołano się do przepisu art. 61 ust. 1 p.t 1 u.p.z.p. i podniesiono, że wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej oraz wizja w terenie wykazały, iż w obszarze analizowanym brak jest zabudowy – stanowią go obszary upraw rolnych. Tereny zabudowane stanowią dalekie sąsiedztwo i sytuowane są po drugiej stronie drogi. Nie ma zatem możliwości spełnienia warunku kontynuacji sposobu zagospodarowania sąsiedztwa. Organ uznał, że planowana inwestycja stanowi zupełnie nową jakość w obszarze analizowanym. Wskazano, że w świetle przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., które określa parametry, jakie należy zbadać w obszarze analizowanym, aby można było ustalić parametry dla nowej zabudowy decyzje o warunkach zabudowy winny dotyczyć obszarów już zagospodarowanych i być wydawane dla zabudowy uzupełniającej. Podkreślono, że tylko dla takich obszarów można ustalić parametry dla nowej zabudowy, które będą stanowiły kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszary wolne od zabudowy, a taki jest teren objęty analizą, powinny być zagospodarowywane w oparciu o plany miejscowe. W odwołaniu od tej decyzji J. K. wniósł o jej uchylenie i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zdaniem odwołującego dla potrzeb sprawy wyznaczono zbyt małą wielkość obszaru analizowanego, co uniemożliwiło określenie wymagań dla planowanej zabudowy. Tymczasem rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. dla wyznaczenia granic obszaru analizowanego odnosi się jedynie do odległości minimalnych od działki objętej wnioskiem. Tak określona odległość wyznacza więc możliwie najmniejszą powierzchnię obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie granice tego obszaru wyznaczono w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki – w promieniu [...] m. Tymczasem zwiększenie tego promienia o 20 m spowodowałoby objęcie analizą działki nr [...], dostępnej z tej samej drogi publicznej, na której jest budynek mieszkalny. Najbliższe sąsiedztwo działki nr [...] także stanowią działki zabudowane budynkami wolnostojącymi jednorodzinnymi, zatem działka ta stanowi wraz z najbliższą okolicą całość urbanistyczną o jednolitym charakterze – osiedle wolnostojących domów jednorodzinnych. Dalszą zabudowę mieszkalną stanowią zabudowania mieszkalne położone w odległości ok. [...] m od działki, której wniosek dotyczy. Zdaniem odwołującego w tych warunkach niezrozumiałe jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji, że większy zasięg analizy nie wpłynie na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Odwołujący podniósł, iż wiadomym mu jest, że dla działek sąsiadujących z jego nieruchomością – tj. dla działki nr [...], uzyskano już decyzję o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego oraz dla działki nr [...] złożono wniosek o jej wydanie dla takiego samego zamierzenia. Zatem jest prawdopodobnym, że bezpośrednie sąsiedztwo jego działki wkrótce zagospodarowane będzie zabudową tożsamą z charakterem jego inwestycji. Takie działanie organu gminy jest co najmniej niezrozumiałe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] września 2011 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.- dalej k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium podało, iż zaskarżona decyzja Burmistrza P. wydana została w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o u.p.z.p. W sprawie sporządzona została w dniu [...]2007r. analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu. Warunki w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalone zostały po przeprowadzeniu analizy na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczył wniosek zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjmując ustalenia dokonane przez organ I instancji Kolegium uznało, że organ I instancji w sposób prawidłowy i zgodny z wymienionymi przepisami wyznaczył obszar analizowany wokół działki objętej wnioskiem. Uwzględniając szerokość działki ([...] m) obszar ten wyznaczono w promieniu [...] m od jej granic, a w tak wyznaczonym obszarze nie znaleziono jakiejkolwiek zabudowy. Podzielając stanowisko odwołującego co do możliwości powiększenia obszaru analizowanego Kolegium wyjaśniło, że takie działanie musi wynikać z okoliczności występujących w danej sprawie i jest prawem, a nie obowiązkiem organu. Odwołując się do potocznego znaczenia terminu "sąsiedztwo" organ wskazał, że logiczna wykładnia przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia nakazuje przyjąć, że określane w nim odległości stanowią w zasadzie górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach. W tym zakresie odwołano się do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. II SA/Bk 673/09 oraz WSA w Warszawie z 27 października 2009 r. sygn. IV SA/Wa 972/09. Podniesiono, że nie jest dopuszczalne rozszerzanie granic obszaru analizowanego tak, aby w dowolnym, wskazanym przez inwestora miejscu, odnaleźć jakąkolwiek zabudowę o cechach odpowiadających planowanej inwestycji. W badanym przypadku znaczny dystans zabudowy uzasadnia uznanie, że brak jest podstaw do przyjęcia jej za miarodajną dla wyznaczenia wskaźników i zabezpieczenia ładu architektonicznego w sąsiedztwie terenu, którego wniosek dotyczy (II SA/Gd 907/10 z dnia 28 kwietnia 2011 r.). Kolegium zauważyło brak podpisania załączników do decyzji przez uprawnioną osobę, oceniając tę wadliwość jako nie mającą wpływu na wynik sprawy. W ocenie Kolegium wadliwość ta nie może stanowić o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji, która co do istoty jest decyzją prawidłową, stad w wyniku uchylenia decyzji mogłaby zostać wydana decyzja o takiej samej treści. J. K. wniósł skargę na powyższą decyzję, żądając jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Rozpatrującym sprawę organom administracji zarzucono naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że: - działka nr [...] oznaczona symbolem KD stanowi drogę publiczną, co nie wynika z zebranego materiału dowodowego, - w objętym analizą terenie nie ma zabudowy i jest to wyłącznie obszar upraw rolnych, podczas gdy na działkach sąsiednich w stosunku do działki inwestora znajduje się zabudowa. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania – art. 107 § 3 kpa w zw. z § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez uznanie, że niepodpisanie załączników do decyzji przez uprawniony organ nie stanowiło podstawy do jej uchylenia oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędna wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz §3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. i w konsekwencji przyjęcie niewłaściwego obszaru do analizy funkcji cech i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył dotychczasową argumentację. W rozwinięciu zarzutu wadliwego ustalenia stanu faktycznego skarżący podniósł, iż w bezpośrednim sąsiedztwie jego działki jest obecnie realizowana zabudowa, na którą to okoliczność załączył kserokopie zdjęć. Wskazał, że okoliczność ta wynika również z załączonej do decyzji mapy. Podniósł, że w tej sytuacji nie można mówić o zakłóceniu ładu przestrzennego na skutek realizacji proponowanej przez skarżącego zabudowy. Zdaniem skarżącego za niedopuszczalne uznać należy przerzucanie na skarżącego konsekwencji zaniechania uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla spornego terenu. Do skargi załączono kserokopie czterech zdjęć i podano, że zdjęcia te dotyczą zabudowy realizowanej w sąsiedztwie jego działki. Zarzucając wadliwe uznanie działki nr [...] za drogę publiczną skarżący podniósł, że działka ta nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa dla dróg publicznych, w tym wymogów technicznych, natomiast rozpatrujące sprawę organy nie ustaliły, czy droga ta spełnia wymogi jakie powinna spełniać droga gminna. Zdaniem skarżącego działka nr [...] jest drogą wewnętrzną - dojazdową do gruntów rolnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Organ podkreślił, iż skarżący wcześniej nie kwestionował dostępu do drogi publicznej poprzez działkę nr [...]. Także na mapie załączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy zaznaczono front działki nr [...] od strony działki nr [...]. Zarówno z analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu, jak i z analizy załączonych do akt map wynika, że działka nr [...] położona jest przy tej samej drodze – ulicy [...], co wskazywana przez skarżącego działka nr [...]. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że punktem odniesienia do planowanej zabudowy może być wyłącznie zabudowa zrealizowana, a z akt sprawy i analizy funkcji nie wynikało, aby taka istniała w obszarze analizowanym. Zaskarżoną decyzję wydano z uwzględnieniem obowiązującego stanu faktycznego i prawnego. Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 15 maja 2012 r. uczestniczka postępowania J. K. poparła skargę, podzielając jej wywody. Oświadczyła, że na działce nr [...], położonej naprzeciwko działki nr [...], wybudowany został budynek mieszkalny jednorodzinny – obecnie jest to stan surowy zamknięty, są zamontowane okna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność z prawem aktów, w tym wypadku decyzji, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. Dz.U. 2012 poz. 153). Wskazane kryterium legalności umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa materialnego oraz prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była ocena zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza P. z dnia [...] 2011 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] obręb [...] w [...] gm. [...], przy ul. [...]. W sprawie bezspornym jest, iż dla obszaru objętego rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach dopuszczalność nowej zabudowy i określenie wymagań jakie musi spełnić następuje w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej przy uwzględnieniu wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (por.: wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, publ. LEX nr 48[...]44, jak również. Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, wyd. 2 C.H. Beck, W-wa 2005, str. 493 - 499). W takim rozumieniu mowa jest o istnieniu działki zabudowanej znajdującej się w okolicy działki objętej wnioskiem, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia ładu urbanistycznego. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia wykładnia celowościowa omawianego przepisu oraz wykładnia systemowa uzasadniająca interpretowanie tej normy poprzez pryzmat ochrony prawa własności oraz zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, w myśl przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się ponadto pogląd, iż działką sąsiednią w rozumieniu omawianego przepisu jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, publ. LEX nr 322451). W tych okolicznościach podnieść należy, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p jest bowiem ochrona ładu przestrzennego. Przepis ten ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia możliwości zabudowy. Celem omawianego unormowania jest bowiem zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Wolą ustawodawcy, oprócz wskazanego celu, jest ponadto ochrona prawa własności służącego obywatelom, poprzez stworzenie im możliwości zagospodarowania terenu, do którego mają tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z tego też względu, przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, ale należy pojęcie to odnieść do terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Całość ta nie może być jednakże pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, ale nie może być ona wyznaczana tylko i wyłącznie przez linię graniczną. Na rozległość badanego terenu winny wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne. Każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W związku z tym zadaniem właściwego organu jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. W tym celu organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady unormowane zostały w przepisach powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przepis § 3 tegoż rozporządzenia stanowi, że dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., zaś granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis ten określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, dopuszczając tym samym ustalenie obszaru analizowanego o promieniu przekraczającym 150 m, co pozwala na ustalenie rozległości badanego terenu dla każdego przypadku oddzielnie. W rozpatrywanej sprawie na potrzeby analizy przyjęto obszar o promieniu [...] m od granic działki nr [...], równy trzykrotnej szerokości frontu tej działki. W tak zakreślonym obszarze nie odnotowano jakiejkolwiek zabudowy. Autor analizy wyjaśnił, iż powiększenie tego obszaru nie miałoby dla sprawy znaczenia. Stanowiska tego nie sposób jednakże podzielić, bowiem jak wynika z załączonych do akt map geodezyjnych, tuż poza wyznaczonym obszarem położone są zabudowane nieruchomości. Stosunkowo nieznaczne powiększenie promienia (zdaniem skarżącego o 20 m) spowodowałoby objęcie analizą działki nr [...], dostępnej z tej samej drogi publicznej, na której jest budynek mieszkalny jednorodzinny. Najbliższe sąsiedztwo działki nr [...] także stanowią działki zabudowane budynkami wolnostojącymi jednorodzinnymi, tak więc działka ta wraz z najbliższą okolicą tworzy całość urbanistyczną o jednolitym charakterze – osiedla wolnostojących domów jednorodzinnych. W tych okolicznościach organ I instancji zobowiązany był wnikliwie ocenić sporządzoną na potrzeby sprawy analizę oraz przedstawiony w niej sposób wnioskowania. Nie można bowiem podzielić argumentacji osoby sporządzającej analizę, iż powiększenie obszaru analizowanego nie miałoby wpływu na wynik sprawy. Inną kwestią jest, czy takie poszerzenie byłby do zaakceptowania z uwagi na wymóg zachowania ładu przestrzennego, co jednakże powinno wynikać z samej analizy i znaleźć odzwierciedlenie w projekcie decyzji sporządzonym przez podmiot uprawniony. W opinii Sądu w rozpatrywanym przypadku, aby przeprowadzić prawidłową ocenę, czy planowana inwestycja naruszy zasady ładu przestrzennego, należy przeprowadzić analizę sposobu zagospodarowania w szerszym kontekście, wykraczając poza granice wyznaczonego obszaru analizowanego. Wskazać bowiem należy, iż pojęcie działki sąsiedniej można odnieść do nieruchomości położonych w okolicy, jednakże tworzących pewną urbanistyczną całość. Z przedstawionego materiału wynika, że widoczna poza obszarem analizowanym zabudowa jednorodzinna niewątpliwie tworzy pewną urbanistyczną całość - w postaci osiedla, natomiast inną urbanistyczną całość tworzą tereny pól znajdujące się w bezpośrednim otoczeniu działki inwestora. Co do zasady te dwie różne grupy układów urbanistycznych nie mogą być dla siebie wzajemnie uznawane za sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W tej sprawie nieruchomość skarżącego położona jest wewnątrz obszaru gruntów wykorzystywanych rolniczo, a więc obszaru o odmiennych cechach i parametrach aniżeli wnioskowana inwestycja, co pozwalałoby wykluczyć możliwość ich zabudowy. Przeprowadzona analiza map załączonych do akt sprawy, a w szczególności zawartych na kartach nr 26 i 14, wskazuje jednakże, ż działka nr [...] zlokalizowana jest na zwartym obszarze, ograniczonym drogami publicznymi –[..], [...] i nienazwaną drogą - równoległą do drogi [...]. Rozpatrywany obszar stanowią tereny rolnicze, które zmieniają swój charakter na siedliskowy - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z map tych wynika, iż co do części nieruchomości wykorzystywanych rolniczo dokonano już podziałów nieruchomości na stosunkowo małe działki, a każdej z nich zapewniono dostęp do drogi publicznej. Wobec zaistniałych podziałów poszczególne działki mogły już stać się własnością różnych osób, co niewątpliwie spowoduje ich zabudowanie. Również argumenty podnoszone przez skarżącego i jego żonę - uczestniczkę postępowania odnośnie zabudowy działki nr [...] wskazują, iż również nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z działką objętą wnioskiem być może nie będą użytkowane rolniczo. Rozważenie tych kwestii powinno zostać zawarte w analizie funkcji, a stosowana argumentacja przytoczona w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W omawianym przypadku w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wyjaśniono, że tereny wolne od zabudowy dla wprowadzenia nowej funkcji wymagają opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aby jednakże stwierdzić, że taka sytuacja zachodzi w tym przypadku, wynik analizy musi jednoznacznie okoliczność tę wykazywać. Z argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wynika ponadto, że jedną z przyczyn odmowy ustalenia warunków zabudowy była lokalizacja działki nr [...] po drugiej strony drogi. Zauważyć należy, iż kwestia takiej lokalizacji przedmiotowej działki nie ma znaczenia dla sprawy rozpatrywanej w trybie art. 61 u.p.z.p. Zamierzając kształtować przestrzeń w taki sposób, że pod zabudowę przeznaczone zostają wyłącznie tereny zlokalizowane z jednej strony drogi, gmina powinna wywołać prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w zakresie kształtowania ładu przestrzennego uwzględnia zasadę "dobrego sąsiedztwa" w całym obszarze analizowanym i taka argumentacja nie może wpływać na sposób rozpoznania wniosku inwestora. Zarówno w odwołaniu, jak i w skardze strona skarżąca wskazywała, że na sąsiedniej działce nr [...] od strony tej samej drogi (dz. nr [...]) realizowana jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna. W świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu obowiązkiem organu II instancji było zbadanie tej kwestii, w drodze przeprowadzenia wizji w terenie oraz zasięgnięcia informacji od organu I instancji. Sąd ma na uwadze, że w przypadku prowadzenia legalnej budowy na działce nr [...] pozwolenie na budowę wydane mogło zostać po wcześniejszym uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla działki nr [...]. Z analizy map geodezyjnych wynika, że na potrzeby ustalenia warunków zabudowy dla tejże działki mógł zostać wyznaczony obszar objęty analizą, który nie pokrywa się z obszarem wyznaczonym w przypadku działki skarżącego i który mógł objęć teren zwartej zabudowy obejmujący m.in. działkę nr [...]. Tym niemniej, w sytuacji, gdy na etapie postępowania odwoławczego okazałoby się, że dla działki nr [...] wydano warunki zabudowy i uzyskano pozwolenie na budowę a inwestycja jest realizowana, to Kolegium orzekające na stanie prawnym i faktycznym istniejącym w chwili wydania zaskarżonej decyzji okoliczność tę powinien rozważyć. Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 §1 pkt 1 oraz art. 136 k.p.a. Rację należy przyznać zarzutom skarżącego dotyczącym utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, do której załączniki nie zostały opatrzone podpisem podmiotu uprawnionego. W tym zakresie załączniki graficzne do decyzji nie odpowiadają wymogom stawianym decyzji określonym przepisem art. 107 § 1 kpa. Okoliczność ta w świetle zaskarżonej decyzji nie miała jednakże wpływu na wynik sprawy, w sytuacji nie stwierdzenia innych uchybień nie mogła bowiem stanowić samodzielnej przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji. Stanowisko to Sąd w całości podzielił. W konsekwencji, okoliczność ta nie mogła stanowić samodzielnej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego statusu prawnego działki nr [...], którą organy administracji uznały za drogę publiczną, wskazać należy, iż jedną z przesłanek, od których zależy uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, jest wymóg, aby teren objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, miał dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2). Legalną definicję drogi publicznej zawiera art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez którą należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W opinii Sądu materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych sprawy nakazuje podzielić stanowisko organów w tym zakresie. I tak, z map geodezyjnych wynika, że działka nr [...] oznaczona jest jako droga publiczna (symbol KD), ma nazwę "[...]" i przebiegając pomiędzy gruntami rolnymi z dwóch stron łączy się z innymi drogami publicznymi. Z analizy geomapy wynika, że wchodzi w skład sieci dróg gminnych – gmina [...]. Podkreślenia wymaga, iż przyjęcie innego stanowiska uzasadniałoby utrzymanie w mocy zaskarżonych decyzji, albowiem w przypadku braku dostępu do drogi publicznej nie byłoby możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z tejże przyczyny. W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdził naruszenie przez organ I instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich błędne zastosowanie. Konsekwencją nieusunięcia przez organ odwoławczy uchybień organu pierwszej instancji jest stwierdzenie, iż organy obu instancji naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a organ II instancji dodatkowo przepisów art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 136 k.p.a. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji zobowiązany jest dokonać oceny dopuszczalności wnioskowanej przez skarżącego inwestycji, biorąc pod uwagę wyrażone powyżej poglądy prawne. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza P. z dnia 19 lipca 2011 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, a o wykonalności decyzji na mocy art. 152 p.p.s.a.