II SA/Po 805/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]2010r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] 2010r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ J. Zieliński /-/J. Szaniecka W dniu 28 września 2009r. L. K. wniosła o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Decyzją z dnia [...] 2010r Wójt Gminy W., na podstawie art. 2 pkt. 1, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 8 pkt. 4a, pkt 6 i 7, art. 12a, art. 15, art. 23, art. 25, art. 26, art. 30, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych – zwanej dalej u.ś.r., (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.), § 2, § 5, § 15 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, (Dz. U nr. 105, poz. 881 z późn. zm) § 1 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 11 sierpnia 2009r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się, stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych, (Dz. U. nr 129, poz. 1058), art. 107, art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej k.p.a., (Dz. U z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zarządzenia Wójta Gminy W. z dnia 30 kwietnia 2004r. nr 12/2004 w sprawie udzielenia Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., prowadzenia postępowania i wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych, odmówił przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci L. K.: K. K., H. K., O. K., a także odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na ww. dzieci oraz odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego na częściowe pokrycie wydatków związanych z dojazdem do szkoły, odmówił także przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż w myśl art. 3 § 2 u.ś.r. dochód rodziny oznacza przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym rok zasiłkowy. Tak więc w przedmiotowej sprawie w okresie zasiłkowym od 1 listopada 2009r. do 31 października 2010 r. dochód członków rodziny ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w 2008 r. Zdaniem organu w takiej sytuacji z faktu zmiany zatrudnienia przez K.K. w 2009 r. nie można wywodzić aby utracona część wynagrodzenia wyżej wymienionego mogła być potraktowana jako "dochód utracony", w rozumieniu art. 3 pkt. 23 i art. 5 ust. 4 u.ś.r. Organ I instancji powołał się przy tym na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 30 października 2008 r. (sygn. I OSK 1842/07, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji Sądowej Naczelnego Sądu Administracyjnego). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L. K., podnosząc że nie zgadza się z interpretacją przepisów, zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Decyzją z dnia [...] 2010r, wydaną na podstawie art. 17 pkt.1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. art.. 2 pkt. 1, art. 3 pkt. 23 i 24, art. 4, art. 5, art. 6, art. 8, art. 9, art. 24 ust. 2 u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na te same argumenty, na których oparta została decyzja organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L. K., zarzucając, iż jej zdaniem K. K. utracił dochód w rozumieniu art. 3 pkt. 23 ppkt c u.ś.r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola ta obejmuje badanie, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Obejmuje więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i czy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Ustawa o świadczeniach rodzinnych uzależnia przyznanie zasiłku rodzinnego od spełnienia kryterium dochodowego. Zgodnie z art. Art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się, nie przekracza kwoty 504,00 zł. W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł. Zgodnie z art.3 pkt. 2) u.ś.r. dochód rodziny - oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Zgodnie z art. 5 ust. 4 u.ś.r. w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. Art. 3 pkt. 23 u.ś.r. definiuje dochód utracony wskazując, że oznacza to utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej, W przedmiotowej sprawie sporną była interpretacja art. 3 pkt. 2 i pkt. 23 ppkt c u.ś.r., oraz relacja tych przepisów z art. 5 ust. 4 u.ś.r. W toku postępowania administracyjnego organy stanęły na stanowisku, iż fakt utraty dochodu musi nastąpić w ciągu roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy. Skarżąca reprezentowała stanowisko przeciwne. Zdaniem Sądu interpretacja ww. przepisów nie jest jednoznaczna, również w zakresie orzecznictwa brak jest jednolitego stanowiska co do opisanej spornej kwestii. Nie można zgodzić się z organem I instancji w zakresie odwoływania się w ustalonym stanie faktycznym do - wskazanego powyżej - wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008 r. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ww. orzeczenie w istocie odnosi się do odmiennej sytuacji, dotyczącej kwestii uzyskania a nie utraty dochodu. Skoro sprawa ta dotyczyła "nabycia dochodu", chodziło w niej o relację przepisu art. 5 ust. 4 u.ś.r. i § 18 ust.1 rozporządzenia z 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, (rozporządzenia wykonawczego do ustawy o świadczeniach rodzinnych). Odpowiednikiem § 18 ust. 1 tego rozporządzenia, w przypadku utraty dochodu, jest § 17 rozporządzenia. Lektura tych dwóch przepisów wskazuje, iż ich treść w zakresie ustalenia okresu w którym może nastąpić utrata bądź nabycie dochodu, różni się w sposób istotny. Istotną okolicznością było przy tym stwierdzenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 30 października 2008 r. sprzeczności z ustawą o świadczeniach rodzinnych § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. W szczególności należy zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie uwzględniania dochodu utraconego, czy uzyskanego, są nieprecyzyjne. Jednocześnie stwierdził, iż stwierdzenie jakoby również § 17 cytowanego rozporządzenia (dotyczący utraty dochodu), pozostawał w sprzeczności z ustawową definicją dochodu, jest przedwczesne. Analiza uzasadnienia przedmiotowego wyroku pozwala na kategoryczne stwierdzenie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzygnął tej wątpliwości. W tym stanie rzeczy odwoływanie się przez organ I instancji do ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego było bezpodstawne. Odpowiedzi co do wskazanej powyżej wątpliwości interpretacyjnej udzielić musiała wykładnia ustawy o świadczeniach rodzinnych. Art. 3 pkt. 23 u.ś.r. wskazuje wyłącznie definicje dochodu utraconego, nie wskazując jednak do jakiego okresu - w stosunku do okresu zasiłkowego – definicję tą należy odnosić. Interpretacja art. 5 ust. 4 u.ś.r., dokonana przy pomocy wykładni językowej wskazuje na kolejność działań które musi podjąć organ, a więc w pierwszej kolejności musi ustalić dochód rodziny albo dochód osoby uczącej się. Nie budzi przy tym wątpliwości, iż dochód ten ustalany jest na podstawie reguły określonej w art. 3 pkt. 2 u.ś.r. Następnie tak obliczony dochód należy pomniejszyć o dochód utracony. Ustawa nie wskazuje jednak w jakich granicach czasowych, utrata źródła dochodu skutkuje uznaniem tej sytuacji za "utracony dochód" w rozumieniu ustawy. Powyższe pozwala na konkluzję, iż reguły wykładni językowej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wskazują rozwiązania powyższej wątpliwości. Kierując się wykładnią celowościową należy stwierdzić, że jedynym logicznym wnioskiem jaki nasuwa się w ww. kwestii, to uznanie, iż "dochodem utraconym" w rozumieniu art. 3 pkt. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest także źródło dochodu, spełniające kryteria wskazane w tym przepisie, a utracone po roku kalendarzowym, bezpośrednio poprzedzającym rok zasiłkowy. Przeciwne do wyżej przedstawionego stanowisko skutkowałoby uznaniem za prawidłowe sytuacji, w których osobom faktycznie pozbawionym dochodu, nie przysługiwałoby prawo do uzyskania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, w skrajnych sytuacjach nawet przez okres ponad jednego roku. Odwrotnie, w przypadku uzyskania przez wnioskodawcę lub członka jego rodziny wysokiego nawet dochodu, po roku kalendarzowym, poprzedzającym okres zasiłkowy, osobie tej, (rodzinie), i tak przysługiwałby zasiłek rodzinny i ewentualnie dodatki do tego zasiłku. W pierwszej z ww. hipotetycznych sytuacji pozostająca bez dochodu osoba, bezsprzecznie potrzebująca pomocy ze strony państwa, nie uzyskałaby prawa do zasiłku rodzinnego. W drugiej z ww. sytuacji zasiłek taki uzyskałaby osoba, której taki zasiłek nie jest potrzebny. Taka interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest – zdaniem Sądu – nie do przyjęcia. Mając powyższe na względzie Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie podzielił stanowisk: - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaprezentowanego w wyroku z dnia 23 lipca 2009r. (sygn. akt. II SA/Po 91/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji Sądowej Naczelnego Sądu Administracyjnego), zakładającego, że zarówno utrata jak i nabycie dochodu, aby mogły zostać przez organ uwzględnione, muszą nastąpić w ciągu roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy. - Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 30 października 2008r (sygn. I OSK 1842/07) zakładającego, że nabycie dochodu, aby mogło zostać przez organ uwzględnione, musi nastąpić w ciągu roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy. Podzielić natomiast należy stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. P 45/08 (Dz. U nr 108, poz. 910), gdzie stwierdzono: art. 5 ust. 4 ustawy nie określa też terminu, w jakim uwzględnia się przy ustalaniu dochodu rodziny utracony dochód, nie wiąże też uprawnienia do odliczenia dochodu utraconego od dochodu rodziny, ani też odmowy prawa jego odliczenia z faktem uzyskania innego dochodu. Przyjęta w art. 5 ust. 4 i 4a ustawy konstrukcja ustalania wysokości dochodu rodziny pozwala przy ustalaniu prawa do zasiłku na uwzględnienie zdarzeń w postaci zarówno utraty dochodu, czyli pogorszenia się sytuacji materialnej rodziny, jak i uzyskania dochodu. W konsekwencji możliwa jest więc korekta ustalenia dochodów rodziny w wyniku ich pomniejszenia (art. 5 ust. 4 ustawy) bądź powiększenia (art. 5 ust. 4a ustawy). Zdaniem Sądu przepis art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), umożliwia dokonanie korekty ustalonego już dochodu osoby uprawnionej (lub rodziny osoby uprawnionej) z powodu zdarzeń jakie nastąpiły już po upływie okresu, w związku z którym ustalono ten dochód, czyli po 31 grudnia roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy. Tylko taka interpretacja ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodna z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego czyli zasadą celowości i solidarności. Identyczne stanowisko zostało już wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku wydanym w sprawie o sygn. II SA/Po 584/10, w następstwie skargi wniesionej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., z dnia [...] 2010 r. (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji Sądowej Naczelnego Sądu Administracyjnego). Podobny pogląd został zaprezentowany w literaturze przez Anetę Korcz Maciejko i Wojciecha Maciejko, por. "Świadczenia Rodzinne – Komentarz", Warszawa 2009, s.189, gdzie stwierdzono, iż w analizowanych w niniejszej sprawie unormowaniach, a w szczególności w art. 5 ust. 4 u.ś.r. z pewnością nie chodzi o dochód utracony w trakcie roku (...) poprzedzającego okres zasiłkowy, na jaki ustalane jest prawo do zasiłku rodzinnego. Taka bowiem "utrata" dochodu jest uwzględniana w zwykłym trybie, przy ustalaniu średniego miesięcznego dochodu na członka rodziny , w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 3 pkt. 2 u.ś.r. Zakres zastosowania art. 5 ust. 4 u.ś.r. musi zatem obejmować dochód, który przysługiwał w trakcie okresu zasiłkowego, na jaki ma być ustalane prawo. Z pewnością też można stwierdzić, że datami , pomiędzy którymi powinna nastąpić utrata dochodu uwzględniana w trybie art. 5 ust. 4 u.ś.r. są: 1) data otwierająca okres zasiłkowy, jako termin początkowy; 2) data wydania ostatecznej decyzji w sprawie zasiłku rodzinnego jako termin końcowy; 3) nie później niż 31 sierpnia bieżącego okresu zasiłkowego. Jeżeli pomiędzy tymi datami nastąpi jedna z form zdarzenia wymienionego w art. 3 pkt. 23 u.ś.r. organ w toczącym się postępowaniu obowiązany jest, na wniosek uprawnionego, uwzględnić utratę dochodu. Ze stanowiskiem powyższym należy się w pełni zgodzić. Reasumując powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż organy obu instancji bezpodstawnie nie uwzględniły faktu pogorszenia się sytuacji materialnej rodziny skarżącej, w związku ze zmianą zatrudnienia przez K. K.. Różnica wielkości osiąganego przez ww. wynagrodzenia winna być potraktowana jako dochód utracony. Tym samym organy naruszyły przepis prawa materialnego – art. 5 ust. 4 u.ś.r. a naruszenie to niewątpliwie miało wpływ na wynik postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji zobligowany będzie uwzględnić powyższe wskazania co do interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie rozważyć czy skarżącej przysługuje zasiłek rodzinny i dodatki do tego zasiłku. Czynnościom tym i rozumowaniu organ pierwszej instancji da wyraz w uzasadnieniu decyzji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /Danuta Rzyminiak - Owczarczak/ /Jakub Zieliński/ /Jolanta Szaniecka/