II SA/Po 805/12

Dnia 24 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji o zasiłku pielęgnacyjnym; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia (...) roku Nr (...), II. przyznaje adwokatowi T. N. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu kwotę (...) zł (...), w tym (...) zł (...) tytułem podatku od towarów i usług, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) czerwca 2012 r., nr (...), Wójt Gminy D., na podstawie art. 3 pkt. 11 i 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 zez zm.) oraz art. 104 i 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", uchylił od dnia (...) lipca 2012 r. swoją wcześniejszą decyzję z dnia (...) kwietnia 2008 r. w sprawie przyznania S. K. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz o zaprzestaniu wypłacania powyższego zasiłku od dnia (...) lipca 2012 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji przytoczył treść art. 163 K.p.a. oraz art. 3 pkt. 11 i 23 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Następnie organ wskazał, że w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych organem właściwym do wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego jest organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby, która złożyła wniosek o przyznanie powyższego zasiłku, a więc miejsca zamieszkania małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na fakt zamieszkania S. K. w gminie R., organem właściwym do wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego jest Burmistrz Miasta i Gminy R. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. K. wskazując, że się z nią nie zgadza. W jego ocenie nie zmienił się stan faktyczny, na podstawie którego zasiłek pielęgnacyjny został mu przyznany. Dodatkowo wskazał, że decyzja nie spełnia wymogów formalnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) sierpnia 2012 r., Nr (...), na podstawie 138 § 1 pkt. 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania oraz podtrzymano stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie organem właściwym do przyznania i wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego był Burmistrz Miasta i Gminy R. Dodatkowo organ wyjaśnił, że pismem z dnia (...) czerwca 2012 r. Wójt Gminy D., na podstawie art. 65 K.p.a. przekazał do Urzędu Gminy i Miasta R. w – Dział Świadczeń Rodzinnych dokumentację dotyczącą zasiłku pielęgnacyjnego dla K. K., której opiekunem prawnym jest S. K. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł S. K. podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W ocenie skarżącego zastosowane w sprawie przepisy prawne są nieadekwatne, gdyż nie uległa zmianie jego sytuacja faktyczna, a zasiłek pielęgnacyjny został przyznany na stałe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi. Jak wyjaśniono wniesiona w dniu 21 sierpnia 2012 r. skarga miała braki formalne – nie była podpisana. Pomimo wezwania skarżącego w dniu 24 sierpnia 2012 r. do uzupełnienia braków formalnych – podpisania skargi, brak powyższy nie został uzupełniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem wniesionej skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Wójta Gminy D., o uchyleniu od dnia (...) lipca 2012 r. decyzji z dnia (...) kwietnia 2008 r. w sprawie przyznania S. K. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz o zaprzestaniu wypłacania powyższego zasiłku od dnia (...) lipca 2012 r. Przed merytoryczną oceną wniesionej skargi niezbędne jest odniesienie się do podnoszonego przez Kolegium zarzutu dotyczącego niedopuszczalności skargi z uwagi na nieuzupełnienie przez skarżącego jej braków formalnych. Istotnie, w świetle art. 58 § 1 pkt. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę, której braki formalne nie zostały w terminie uzupełnione. Wskazać jednakże należy, że analiza powołanej powyżej ustawy nie pozwala na przyjęcie, aby to organ, za pośrednictwem którego została wniesiona skarga (w przedmiotowej sprawie Kolegium) był upoważniony do wzywania skarżącego do uzupełnienia braków skargi. Wskazuje na to art. 49 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Treść powyższego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że tylko i wyłącznie sąd administracyjny jest uprawniony do wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi. Konsekwentnie, dopiero niezrealizowanie w terminie wezwania sądu skutkuje powstaniem negatywnych następstw procesowych określonych w art. 58 § 1 pkt. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiotowej sprawie wobec uzupełniania braków formalnych skargi – przesłania przez skarżącego podpisanej skargi w dniu 27 września 2012 r., sprawie należało nadać dalszy bieg. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta był art. 163 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, może mieć miejsce tylko w przypadku istnienia przepisu prawnego rangi ustawowej, który dopuszcza zmianę lub uchylenie decyzji (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 962-963, Warszawa 2000; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 213/04, LEX 165954; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2570/97, LEX 47307). Przepis art. 163 K.p.a. nie może być powoływany jako jedyna i samodzielna podstawa prawna wzruszania decyzji, ponieważ nie określa on przesłanek jej zmiany lub uchylenia, a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego rozproszonych po różnych aktach prawnych. Dla uchylenia określonej decyzji w oparciu o treść art. 163 K.p.a. niezbędne jest stwierdzenie, że decyzja tworzy dla stron prawa nabyte, po drugie – ustalenia, że obowiązują przepisy odrębne dopuszczające wprost wzruszenie decyzji, po trzecie wreszcie - rozstrzygnięcia, czy w istniejącym stanie prawnym i faktycznym można zastosować szczególny tryb wzruszenia decyzji, ponieważ są podstawy do zastosowania postanowień przepisów odrębnych. Za wadliwe uznać więc należało wydanie decyzji jedynie w oparciu o treść art. 163 K.p.a., a więc w oparciu o przepis, który samodzielnie nie może stanowić postawy uchylenia czy zmiany decyzji. W przypadku ustawy o świadczeniach rodzinnych przepisem odrębnym, w rozumieniu art. 163 K.p.a. jest przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Mieć jednakże należy na względzie, że podjęte ustalenia dotycząca faktu zamieszkiwana skarżącego w dacie przyznania mu zasiłku pielęgnacyjnego na terenie gminy D., nie uzasadniały wydania decyzji o uchyleniu decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego. Sytuacja powyższa nie obejmuje bowiem żadnej z przesłanek uchylenia decyzji określonych w przytoczonym powyżej przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak zasadnie wywodzi skarżący nie doszło w przedmiotowej sprawie do zmiany stanu faktycznego, gdyż zamieszkuje on cały czas pod tym samym adresem. Podnieść należy, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych organem właściwym do wydania decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego jest Burmistrz Miasta i Gminy R.. Stąd też przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego przez organ niewłaściwy, co niewątpliwie miało miejsce w przedmiotowej sprawie, nie może skutkować zastosowaniem przesłanki, o jakiej mowa w przepisie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Takie naruszenie przepisów o właściwości może być natomiast usunięte na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy D. zostały wydane w oparciu o wadliwą wykładnię art. 163 K.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny rozpatrzyć zasadność dalszego prowadzenia postępowania, w świetle powyższych rozważań Sądu. Wyjaśnienia również wymaga, czy wobec przekazania w dniu (...) czerwca 2012 r. przez Wójta Gminy D. do Burmistrza Miasta i Gminy R. dokumentacji dotyczącej zasiłku pielęgnacyjnego dla K. K., której opiekunem prawnym jest S. K., organ ten wydał decyzję o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego. Wydanie takiej decyzji przez organ właściwy umożliwiałoby uchylenie decyzji z dnia (...) kwietnia 2008 r. w oparciu o treść art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1c i § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., nr 163, poz. 1348 ze zm.). O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.