II SA/Po 808/25

Dnia 5 lutego 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Paweł Daniel (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2026 roku sprawy ze skargi Spółdzielni na uchwałę Rady Miasta Konina z dnia 27 stycznia 2021 roku nr 476 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Miasta Konina na rzecz strony skarżącej kwotę 947,- (dziewięćset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 19 marca 2021 r. Spółdzielnia (dalej: "skarżąca", "Spółdzielnia") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta Konina Nr 476 z dnia 27 stycznia 2021 r. w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej (dalej: "zaskarżona uchwała"). Skarżąca w szczególności zarzuciła naruszenie: 1. art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 712 ze zm., dalej: "u.g.k.") w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: "u.s.g.") w związku z art. 2, art. 7, art. 84 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie skarżącej naruszenie to polegało na indywidualnym wskazaniu w § 1 ust. 1 i 3 uchwały Zarządu Dróg Miejskich w Koninie (ZDM) jako adresata uchwały. Skarżąca argumentowała, że uchwała będąca aktem prawa miejscowego musi mieć charakter generalny i abstrakcyjny. Tymczasem zaskarżony akt konkretyzuje podmiot wykonujący usługi (ZDM), co w opinii skarżącej jest niedopuszczalne w akcie normatywnym tej rangi i świadczy o wykroczeniu poza delegację ustawową do stanowienia prawa powszechnie obowiązującego. 2. zasady określoności prawa i zakazu stosowania nieuprawnionego luzu decyzyjnego. Skarżąca wskazała na wadliwość § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, wprowadzającego stawki opłat, których wysokość oraz sposób ustalania nie są przejrzyste. W skardze podniesiono, że zarówno Spółdzielnia, jak i inne podmioty zobowiązane, nie mają wiedzy, czy stawki te zostały skalkulowane w sposób rzetelny, umożliwiający jedynie pokrycie kosztów funkcjonowania infrastruktury, czy też stanowią ukryty podatek. Brak transparentności kalkulacji uniemożliwia weryfikację, czy przy ustalaniu opłat uwzględniono wszystkie koszty uzasadnione, co narusza zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. 3. wadliwego odesłania do innej uchwały (metodologia). Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale błędne odwołanie się do przyjętego uchwałą Nr 442 Rady Miasta Konina z dnia 25 listopada 2020 r. "Regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne na terenie Miasta Konina". Zdaniem skarżącej, przyjęta w tamtym regulaminie metodologia obliczania ilości odprowadzanych wód (na której bazuje zaskarżona uchwała o stawkach) jest niezgodna z prawem, co wtórnie powoduje wadliwość samej uchwały cenowej. W konkluzji skargi Spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności konkretnych jednostek redakcyjnych: § 1 ust. 1 i 3, § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 4 uchwały. W odpowiedzi na skargę Miasto Konin (dalej: "organ") wniosło o jej odrzucenie, a ewentualnie o oddalenie. Organ argumentował, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. W szczególności organ powołał się na art. 40 ust. 1 u.s.g., który przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień ustawowych oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., wskazując, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę do określania przez radę gminy wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podkreślił, że opłata wprowadzona uchwałą nie jest podatkiem ani daniną publiczną, lecz ma charakter cywilnoprawny – jest ekwiwalentem za konkretną usługę świadczoną przez gminę (ZDM) na rzecz odbiorców. Miasto Konin wskazało, że system kanalizacji deszczowej funkcjonuje w mieście od lat i stanowi mienie komunalne zarządzane przez jednostkę budżetową. Organ odniósł się również do zmian w ustawie Prawo wodne z 2017 r. Przyznał, że zmiana definicji ścieków (wyłączenie wód opadowych i roztopowych z definicji ścieków w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę) wymusiła zmianę sposobu rozliczania, ale nie zlikwidowała samej usługi komunalnej. Zdaniem organu, gmina nadal ma prawo pobierać opłaty za tę usługę na podstawie przepisów o gospodarce komunalnej, a stawki te mają pokrywać koszty utrzymania i eksploatacji systemu, co było niemożliwe bez wprowadzenia przedmiotowych opłat. Odnosząc się do zarzutów dotyczących "przymusu", organ stwierdził, że korzystanie z kanalizacji nie jest objęte przymusem prawnym, choć faktycznie mieszkańcy korzystają z infrastruktury miejskiej, co uzasadnia pobieranie opłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1608/21, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Zdaniem Sądu w obowiązującym stanie prawnym brak było normy upoważniającej organ stanowiący gminy do ustalenia powszechnie obowiązujących stawek opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. nie mogą stanowić wystarczającej podstawy prawnej do wydania aktu prawa miejscowego w tym zakresie. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie tworzy samoistnej podstawy do stanowienia aktów prawa miejscowego , a opłaty te w istocie stanowią zakamuflowaną daninę publiczną (podatek), do której nałożenia gmina nie ma upoważnienia ustawowego. Sąd wskazał na "przymus życiowy" korzystania z kanalizacji, co wyklucza dobrowolność i cywilnoprawny charakter opłaty. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjnym powołał się na zmiany w Prawie wodnym, które wyłączyły wody opadowe z definicji ścieków, uznając, że intencją ustawodawcy było odejście od pobierania opłat za ich odprowadzanie w dotychczasowej formie. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Radę Miasta Konina, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 września 2025 r., sygn. akt II OSK 1584/22, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował kluczową konkluzję Sądu I instancji o braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały, . stwierdzając jednoznacznie, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej. Sąd kasacyjny wskazał, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych stanowi zadanie własne gminy (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.) i jest usługą komunalną o charakterze użyteczności publicznej. W konsekwencji, art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. upoważnia radę gminy do wprowadzenia opłaty, która nie jest daniną publiczną, lecz formą odpłatności za usługę i korzystanie z urządzeń komunalnych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uchwały podejmowane na tej podstawie mają charakter normatywny (są aktami prawa miejscowego) i obowiązują wszystkich odbiorców usług na terenie gminy. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędny pogląd Sądu I instancji o braku normatywnej podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może formułować ocen prawnych sprzecznych z poglądem wyrażonym w wyroku kasacyjnym. Związanie to dotyczy zarówno wykładni przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Sąd I instancji ma obowiązek podporządkować się kierunkowi wykładni wskazanemu przez NSA i nie może powrócić do argumentacji, która została przez sąd wyższej instancji prawomocnie odrzucona. W niniejszej sprawie wiążąca wykładnia Naczelnego Sądu Administracyjnego sprowadza się do przesądzenia, że Rada Miasta Konina posiadała kompetencję ustawową do podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia stawek opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, a podstawę tę stanowi art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Sąd niniejszy, będąc związany tym stanowiskiem, przyjmuje zatem za własne twierdzenie, że odprowadzanie wód opadowych jest usługą komunalną, a ustalenie opłat za tę usługę w drodze aktu prawa miejscowego było co do zasady dopuszczalne i mieściło się w granicach zadań własnych gminy. Tym samym, zarzuty skargi oraz argumentacja poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu opierająca się na braku delegacji ustawowej (tzn. twierdząca, że gmina w ogóle nie mogła takiej opłaty wprowadzić), muszą zostać uznane za niezasadne w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając poprzedni wyrok, nakazał jednak dokonanie kompleksowej oceny zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności z prawem, skoro sama podstawa prawna do jej wydania istnieje. Sąd kasacyjny wskazał, że w zaistniałej sytuacji zachodzi potrzeba dalej idącej oceny aktu, której Sąd I instancji poprzednio zaniechał, uznając to za niecelowe. Oznacza to, że rolą Sądu przy ponownym rozpoznaniu jest zbadanie, czy – mimo istnienia ogólnej kompetencji do wprowadzenia opłat – konkretne zapisy zaskarżonej uchwały nr 476 nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Realizując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd dokonał analizy treści zaskarżonej uchwały w kontekście całego systemu prawnego obowiązującego w dacie orzekania. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że zaskarżona uchwała nr 476 z dnia 27 stycznia 2021 r. (uchwała "cenowa") jest ściśle i nierozerwalnie powiązana z uchwałą Nr 442 Rady Miasta Konina z dnia 25 listopada 2020 r. w sprawie przyjęcia regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych (uchwała "regulaminowa"). Jak słusznie podnosiła skarżąca w skardze, zaskarżona uchwała w § 2 i następnych odwołuje się do metodologii i zasad określonych w Regulaminie (uchwale nr 442). I tak, sposób wyliczenia opłaty, definicje powierzchni, z której odprowadzane są wody, oraz zasady ustalania ilości wód, stanowiące niezbędne elementy konstrukcyjne opłaty, zostały zawarte właśnie w uchwale nr 442. Zaskarżona uchwała nr 476 ustala jedynie "stawki", natomiast mechanizm ich stosowania (algorytm obliczenia konkretnego zobowiązania pieniężnego dla mieszkańca) wynikał z Regulaminu przyjętego uchwałą nr 442. W tym miejscu należy wskazać na nową, istotną okoliczność prawną. W przedmiotowej sprawie, wyrokiem z dnia 5 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Po 807/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Konina z dnia 25 listopada 2020 roku nr 442 w przedmiocie przyjęcia regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Wyrok ten wyeliminował z obrotu prawnego akt stanowiący fundament merytoryczny dla zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały cenowej. Stwierdzenie nieważności uchwały nr 442 ma fundamentalne znaczenie dla bytu prawnego zaskarżonej uchwały nr 476. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, zarówno opłata, jak i sposób jej ustalenia muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego musi być kompletny, precyzyjny i wykonalny w momencie jego stosowania. Skoro uchwała nr 442 (Regulamin) została uznana za nieważną, to zaskarżona uchwała nr 476 stała się aktem "niepełnym" (kadłubowym). Pozbawiona jest ona bowiem kluczowych elementów konstrukcyjnych, takich jak sposób naliczania opłaty, do których jedynie odsyłała. W uchwale nr 442 zawarto regulację dotyczącą sposobu wyliczenia opłaty, co powoduje, że w obliczu jej wyeliminowania z obrotu prawnego, zaskarżona uchwała nr 476 jest niepełna, nieczytelna dla adresata i nie może być stosowana. Zasada prawidłowej legislacji oraz zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP) wymagają, aby przepisy nakładające na obywateli ciężary finansowe były jasne, precyzyjne i kompletne. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, w jaki sposób obliczona zostanie należna od niego opłata. W sytuacji, gdy zaskarżona uchwała ustala stawkę (np. cenę za 1 mł lub 1 m˛), ale definicja tego, co i jak jest mierzone, znajdowała się w nieistniejącym (unieważnionym) akcie prawnym, dochodzi do naruszenia istoty stanowienia prawa miejscowego. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wiążącym w niniejszej sprawie potwierdził co prawda dopuszczalność ustalania opłat (co do zasady), ale jednocześnie zaznaczył, że: "Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej". Skoro zatem element określający "sposób ustalenia" (zawarty w uchwale nr 442) odpadł, to zaskarżona uchwała nr 476 nie spełnia wymogu kompleksowości, o którym mowa w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie tworzy ona samodzielnej, logicznej całości normatywnej pozwalającej na zrekonstruowanie obowiązku prawnego adresata. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nr 476 dotknięta jest wadą istotnego naruszenia prawa, polegającą na braku kompletności regulacji i nierozerwalnym powiązaniu z aktem, którego nieważność stwierdzono prawomocnym wyrokiem sądu. Uniemożliwia to jej funkcjonowanie w obrocie prawnym. Z tego względu, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 116). Zgodnie z wnioskiem skarżącej oraz wynikiem sprawy (uwzględnienie skargi), Sąd zasądził od Miasta Konina na rzecz Spółdzielnia zwrot kosztów postępowania w łącznej wysokości 987 zł. Na kwotę tę składają się: 480;- zł – tytułem wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym (zgodnie z ww. rozporządzeniem); 300 zł;- – tytułem wpisu sądowego od skargi; 150;- zł – tytułem wpisu od skargi kasacyjnej; 17 zł,- – tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.