II SA/Po 809/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2025 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 11 września 2024 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na zbieranie odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 5 marca 2020 r. R. K. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą R. R. (dalej jako: "wnioskodawca" albo "skarżący") złożył, na podstawie art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592), wniosek o zmianę decyzji Starosty [...] (dalej również jako: "organ pierwszej instancji") z dnia 2 lipca 2015 r. (znak: [...]) w sprawie zezwolenia na zbieranie odpadów w obrębie działki o nr ewid. [...], obręb [...], gmina C.. Starosta [...] pismem z dnia 01 lipca 2020 r. zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany wyżej wskazanej decyzji. Następnie Starosta [...] wzywał wnioskodawcę do składania dalszych wyjaśnień, na które ten odpowiadał w pismach z 6 lipca 2020 r., 24 września 2020 r., 31 października 2020 r., 25 listopada 2020 r., 27 listopada 2020 r., 31 grudnia 2020 r., 11 stycznia 2021 r., 27 stycznia 2021 r., 31 stycznia 2021 r. oraz 17 marca 2021 r. Kolejnymi pismami z dnia 2 marca 2021 r. Starosta [...] zwrócił się do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] (dalej jako: "KMPSP") oraz do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej jako: "WIOŚ") o przeprowadzenie kontroli zakładu prowadzonego przez R. K.. WIOŚ przeprowadził w dniach 24 sierpnia - 25 października 2022 r. kontrolę R. R. , z której sporządzono w dniu 28 października 2022 r. protokół nr [...] Tego samego dnia odbyła się również narada pokontrolna w celu omówienia protokołu kontroli działalności zakładu. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia 18 listopada 2022 r. (znak: [...]) zaopiniował negatywnie spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska w zakresie miejsc magazynowania zbieranych odpadów w związku z działalnością gospodarczą prowadzoną przez R. K.. W treści wskazano, że wyznaczona do gromadzenia odpadów powierzchnia będzie niewystarczająca dla [...] kodów odpadów przewidzianych do zbierania; sposób magazynowania odpadów nie spełnia wymagań w zakresie ochrony środowiska w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym ich stan skupienia oraz zagrożenia, które mogą powodować zanieczyszczenie środowiska, zwłaszcza odpady niebezpieczne, palne. Magazynowanie odpadów w przedstawiony przez wnioskodawcę sposób może stanowić zagrożenie wybuchem czy samozapłonem i zanieczyszczeniem okolicznego gruntu. Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2022 r. (znak: [...]) KMPSP stwierdził niespełnienie wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej oraz zgodności z warunkami ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w operacie przeciwpożarowym opracowanym dla R. R. , a także brak wykonania zaleceń, o których mowa w postanowieniu K. M. P. S. P. z dnia 26 lutego 2020 r. (znak: [...]). Pismem z dnia 28 grudnia 2022 r. wnioskodawca zmienił treść wniosku inicjującego postępowanie. Pismem z dnia 20 stycznia 2023 r. organ pierwszej instancji zawiadomił wnioskodawcę o możliwości zaznajomienia się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji odmawiającej zmiany zezwolenia, na które wnioskodawca odpowiedział pismem z dnia 28 lutego 2023 r. Decyzją z dnia 20 marca 2023 r. (znak: [...]) Starosta [...] odmówił zmiany decyzji własnej z dnia 02 lipca 2015 r. (znak: [...]) zezwalającej R. R. na zbieranie odpadów na terenie działki o nr ewid. [...], obręb [...], gmina C.. Podstawą wydania decyzji odmownej było negatywne zaopiniowanie przez WIOŚ spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska przez wnioskodawcę oraz negatywne stanowisko KMPSP. Organ pierwszej instancji, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, że nie zostały wykonane rozwiązania zamienne oraz zalecenia wskazane w ekspertyzie technicznej, które warunkowały uzgodnienie operatu przeciwpożarowego oraz, że zorganizowane przez wnioskodawcę miejsca magazynowania opadów nie zapewniają możliwości magazynowania wskazanych we wniosku ilości rodzajów odpadów oraz masy odpadów przewidzianych do magazynowania w tym samym czasie. Powyższe nie pozwoliło Staroście [...] stwierdzić, że działalność polegająca na zbieraniu odpadów, w tym odpadów palnych, będzie prowadzona w warunkach bezpiecznych, zapobiegających negatywnemu oddziaływaniu ewentualnego pożaru i emisji z niekontrolowanego spalania magazynowanych odpadów na tereny sąsiednie i okolicę, a także zapewniających ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Od wyżej opisanej decyzji organu pierwszej instancji wnioskodawca, reprezentowany przez radcę prawnego, pismem z dnia 05 kwietnia 2023 r. wniósł odwołanie. W treści wskazał, że zaskarża rozstrzygnięcie Starosty [...] w całości żądając jego uchylenia, zaskarża też wydane w toku postępowania uzgodnienia WIOŚ oraz KMPSP, o które organ pierwszej instancji nie powinien się zwracać, wnioskując w tym zakresie o umorzenie postępowania. Pismem z dnia 14 kwietnia 2023 r. Starosta [...] przekazał sprawę do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu (dalej jako: "SKO" lub "organ odwoławczy") odnosząc się jednocześnie do zarzutów odwołania. W dniu 19 czerwca 2023 r. pełnomocnik wnioskodawcy wniósł drogą elektroniczną (UPP k. [...] akt administracyjnych organu odwoławczego) o zawieszenie postępowania. W piśmie wskazał, że współużytkownicy wieczyści nieruchomości, na której prowadzona jest działalność objęta niniejszym postępowaniem wystąpili z podobnymi wnioskami do Marszałka Województwa [...], w zakresie prowadzonych przez nich działalności o podobnym charakterze, ale na większą skalę, do których ten się przychylił. Ponadto zwrócono uwagę, że przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym toczy się od dwóch lat postępowanie prowadzone pod znakiem: [...], w sprawie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania wydanego przez organ pierwszej instancji. Dalej pełnomocnik R. K. argumentował, że Starosta [...] zignorował toczące się przed SKO postępowanie i wydał decyzję, od której wnioskodawca złożył odwołanie, pomimo zajęcia stanowiska przez R. P., który przystąpił do udziału w postępowaniu. W ocenie wnioskodawcy rozstrzygnięcie odnoszące się do odmowy zawieszenia postępowania ma bardzo istotne znaczenie dla toczącej się sprawy, gdyż uchylenie postanowienia Starosty [...] prowadzi do wniosku, że wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji było przedwczesne. Decyzją z dnia 11 września 2024 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 20 marca 2023 r. (znak: [...]). W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył regulacje ustawy o odpadach zaznaczając, że właściwy organ związany jest negatywnym uzgodnieniem (wydawanym w formie postanowienia) komendanta powiatowego (miejskiego) straży pożarnej. Zdaniem SKO przedmiotowe postanowienie odpowiada ono prawu, ponieważ ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, aby wnioskodawca dokonywał jakichkolwiek czynności polegających na usunięciu niezgodności wskazanych w odmowie uzgodnienia, przy czym nie chodzi tu o deklaracje, czy zawarte umowy, ale faktyczne potwierdzenie wykonania zaleceń. Do dnia wydania decyzji nie miało to miejsca. SKO wskazało, że mimo wniosku o zawieszenie postępowania wnioskodawca nie przekazał jakichkolwiek informacji o wykonanych pracach, dlatego też nie było podstaw do stwierdzenia, że wydane przez KMPSP postanowienie uległo dezaktualizacji, nie odpowiadało stanowi faktycznemu i na tej podstawie podlegało uchyleniu. Następnie SKO zwróciło uwagę, że organ pierwszej instancji wystąpił o uzgodnienie do WIOŚ mimo braku próby wyjaśnienia, czy wnioskowane zmiany mają charakter istotny, co stanowiło błąd procesowy. Nie uznał tego jednak za okoliczność mogącą mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż przeprowadzona kontrola, a przede wszystkim wyprowadzone z niej wnioski podparte ustaleniami własnymi Starosty [...] nie wykraczają poza próbę zweryfikowania działalności podmiotu jedynie w zakresie zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa i pod kątem badania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Dodatkowo SKO argumentowało, że negatywne zaopiniowanie przez WIOŚ nie jest na podstawie obowiązujących przepisów dla organu pierwszej instancji wiążące. Pismem z dnia 6 listopada 2024 r. R. K. prowadzący działalność gospodarczą po firmą R. R. , reprezentowany przez radcę prawnego (dalej jako: "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wyżej wskazaną decyzję, zaskarżając ją w całości. Rozstrzygnięciu SKO zarzucił naruszenie art. 98 § 1 w zw. z art. 123 i art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez nierozpoznanie formalne wniosku o zawieszenie postępowania, a jedynie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do tego, że taki wniosek został złożony, w dodatku nie uzasadniając dlaczego został pominięty/odmówiono zawieszenia. Postanowieniem z dnia 27 listopada 2024 r. (przed przekazaniem skargi do Sądu) Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło zawieszenia postępowania, nie odnosząc się przy tym do treści wcześniej wydanej w tej sprawie decyzji. W pouczeniu wskazało, że od wydanego rozstrzygnięcia nie przysługują środki odwoławcze. Odpowiadając na skargę w piśmie z dnia 4 grudnia 2024 r. organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W treści skargi z dnia 6 listopada 2024 r. znajdował się wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, który Sąd rozpatrzył postanowieniem z dnia 18 lutego 2025 r., odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że akt ten nie nadaje się do wykonania, wobec czego niemożliwym jest udzielenie ochrony tymczasowej. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 07 maja 2025 r. skarżący przedstawił w sposób wyczerpujący dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując w szczególności, że prowadzące postępowanie organy administracji publicznej traktują go w nierówny sposób względem innych przedsiębiorców prowadzących działalność na tym samym terenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1267). Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] w sprawie odmowy zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów. W tym miejscu wskazać należy, że podniesiony przez skarżącego zarzut braku rozpoznania przed wydaniem decyzji jego wniosku o zawieszenie postępowania jest zasadny. To z kolei, w ocenie Sądu mogło mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego też decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 września 2024 r. (znak: [...]) należało uchylić. Zgodnie z art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako: "k.p.a.") organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z kolei w myśl art. 101 § 1 k.p.a. o zawieszeniu rozstrzyga się w formie postanowienia, o którym zawiadamia się strony postępowania, na takowe postanowienie stronie służy zażalenie (art. 101 § 3 k.p.a.). Biorąc pod uwagę treść art. 123 § 1-2 k.p.a. podkreślić trzeba, że postanowienia wydawane są w toku postępowania i dotyczącą poszczególnych kwestii z niego wynikających, ale nie kończą sprawy (chyba że przepis szczególny stanowi inaczej). Oznacza to, że błędem proceduralnym było więc orzeczenie co do wniosku o zawieszeniu postępowania (postanowienie SKO z dnia 27 listopada 2024 r.) po jego zakończeniu, a więc po wydaniu decyzji w sprawie (decyzja SKO z dnia 11 września 2024 r.). Stanowisko, wedle którego każdy wniosek o zawieszenie postępowania – niezależnie od zasadności takiego żądania – musi być rozpatrzony przez organ w drodze postanowienia. Niedopuszczalne jest wydanie decyzji kończącej postępowanie bez uprzedniego rozpatrzenia złożonego żądania zawieszenia postępowania potwierdza zarówno doktryna (por. K. Wojciechowska w: R. Hauser, M. Wierzbowski red., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, W. 2023, art. 101, nb 3), jak i orzecznictwo (wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1405/05; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1398/08; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1221/08; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 09 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 983/09). W orzecznictwie funkcjonuje także stanowisko wedle którego nierozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania, a jedynie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji i odpowiedzi na skargę, do kwestii braku podstaw do zawieszania postępowania, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1284/10). Odnosząc zatem wyżej przytoczone argumenty do realiów niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że uchylić trzeba nie tylko zaskarżoną decyzję, ale również wydane po niej postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, gdyż ono również nie odpowiada prawu. Strona powinna bowiem mieć możliwość reakcji na rozstrzygniecie organu w takim przedmiocie. SKO najpierw pominęło wniosek o zawieszenie, który powinien zostać rozpoznany w toku postępowania, a następnie umożliwić stronom zaskarżenie decyzji w tym przedmiocie naruszając art. 101 § 3 k.p.a. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien najpierw rozpatrzyć wniosek skarżącego z dnia 19 czerwca 2023 r. o zawieszenie postępowania biorąc w szczególności pod uwagę zasady wskazane w art. 8 i art. 11 k.p.a., a także przesłanki wskazane w art. 98 § 1 k.p.a., a dopiero później (po uzyskaniu przez wydane postanowienie waloru ostateczności) rozpoznać odwołanie co do meritum. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) orzekł, jak w sentencji wyroku uchylając zarówno zaskarżoną decyzję, jak i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2024 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Na marginesie powyższych rozważań Sąd wskazuje, że rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno mieć na względzie treść art. 8 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2784/23, nie sprzyja realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej podejmowanie w takiej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa, dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji, jak również zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych na tle tego samego stanu faktycznego - od pozytywnego przez negatywne rozstrzygnięcie - jest działaniem niezgodnym z tą zasadą i wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. Sąd zauważa, że w przedmiotowej sprawie skarżący konsekwentnie wskazuje, że inni przedsiębiorcy, których działalność polega na gospodarowaniu odpadami, w toku prowadzonych postępowań dotyczących zmiany uzyskanych decyzji, korzystali z przywileju zawieszenia postępowania, a jedynie w przypadku skarżącego organy konsekwentnie odmawiają mu uzyskania powyższego rozstrzygnięcia. Na brak równego traktowania poszczególnych przedsiębiorców zwrócił również uwagę R. P.. Choć Sąd, na tym etapie postępowania, nie może wypowiedzieć się, co do samej zasadności wniosku o zawieszenie postępowania, to jednak zwraca uwagę, że przytoczone powyżej okoliczności powinny zostać ocenione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy rozpoznaniu wniosku o zawieszenie postępowania. O kosztach postępowania postanowiono w pkt II. sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu ([...] zł), wynagrodzenie jego pełnomocnika ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935)- w wysokości [...] zł, oraz koszt opłaty skarbowej od tego pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie [...] zł.