II SA/Po 820/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. A. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] 2010 r. Nr [...], II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ J. Szaniecka /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga II SA/Po 820/10 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] 2010r. Starosta [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił postępowanie administracyjne i wezwał inwestora do dostarczenia w terminie 60 dni ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] silosów, położonych na działce nr [...] w [...], gm. [...]. W uzasadnieniu decyzji podał, że w wyniku wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...]marca 2010r., postanowieniem z dnia [...] 2010r. wznowione zostało postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Ponieważ SKO w Lesznie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza B. z dnia [...] 2007r. o warunkach zabudowy, ocena prawidłowości pozwolenia na budowę z punktu widzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy stała się bezprzedmiotowa. Organ wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994r, Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie złożył J. A. Po rozpoznaniu zażalenia organ odwoławczy, Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia [...] listopada 2010r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone postanowienie, pomimo błędów w uzasadnieniu jest trafne. Organ powołał się na treść art. 97 §1 pkt 4 kpa, który określa przesłankę zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji (w sprawie na podstawie art. 151 kpa) zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W sprawie ustalono, że niewątpliwie rozstrzygnięcie zagadnienia w zakresie wydania inwestorowi ponownie warunków zabudowy ma fundamentalny wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym. Organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ I instancji pomylił tryb wznowieniowy dotyczący pozwolenia na budowę z trybem wydawania pozwolenia na budowę. Ta pomyłka nie stanowi jednak wystarczającej przesłanki do wydania postanowienia kasacyjnego. Organ wskazał również, że w postępowaniu wznowieniowym, organ I instancji jest zobowiązany zbadać wszystkie przesłanki określone w ar. 145 § 1 kpa, w tym przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt i 8 kpa, zgodnie z oceną zawarta w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 17.03.2010r., sygn. akt II SA/Po 874/09. Powyższe postanowienie organu odwoławczego jest przedmiotem skargi J. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia lub stwierdzenia jego nieważności i zasadzenie na jego rzecz kosztów postępowania w kwocie[...],- zł, w tym wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie [...],-zl ([...] razy stawka minimalna). Skarżący podniósł, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem: - art. 97 § 1 pkt 4 kpa, polegające na jego zastosowaniu (błąd subsumcji), gdyż zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte decyzją SKO w Lesznie z dnia [...]04.2009r., a zatem nie ma usprawiedliwionych podstaw do zawieszenie postępowania, - art. 125 § 3 kpa przez jego niezastosowanie (brak właściwego pouczenia), - art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez jego zastosowanie, - art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ wskazał nadto, że zgodnie z art. 153 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego sposobu postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd i organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z [...] 2010r. wskazano, że uchylenie decyzji o warunkach zabudowy, na której oparto ocenę dopuszczalności projektowanej zabudowy, nie pozwala uznać, że norma indywidualna wypracowana w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest prawidłowa, a zaskarżona decyzja powinna pozostać w obrocie prawnym. Decyzja o warunkach zabudowy jest dla decyzji o pozwoleniu na budowę warunkiem koniecznym, zarówno na etapie wprowadzenia do obrotu prawnego, jak i pozostawania w tym obrocie. Z tego powodu uchylenie decyzji o warunkach zabudowy stanowi przesłankę uzasadniającą uchylenie zaskarżonego pozwolenia na budowę. Organ wskazał nadto, że w sprawie toczy się jedno postępowanie administracyjne z wniosku skarżącego z dnia [...]05.2008r. Organ administracji publicznej wznawiając postępowanie na podstawie art. 149 kpa winien jest zbadać, poza wnioskowanymi przesłankami, również pozostałe przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 145 § 1 kpa. W przedmiotowej sprawie jest to istotne, gdyż przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 kpa wystąpiła w toku postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu czy w toku rozpoznawania sprawy, organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą rozpoznania skargi są akta sprawy, a więc stan faktyczny i prawny istniejący w dniu zaskarżonego aktu (art.133 P.p.s.a.). Zgodnie z art.145 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga była zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające zostały wydane bez wyjaśnienia przez organ wszystkich okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zatem z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Uważa się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Na wstępie należy przypomnieć, że postanowieniem z dnia [...]2009r. Starosta [...], po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...]05.2008r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznowił postępowanie zakończone ostateczną własną decyzją z dnia [...]2007r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia H. i A. P. pozwolenia na budowę [...] silosów na działce nr [...] w [...]. W toku postępowania wznowieniowego, decyzja Burmistrza B. [...] z dnia [...] 2007r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji będącej przedmiotem kontrolowanego pozwolenia na budowę, została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie decyzją z dnia [...]04.2009r. stwierdziło jej nieważność. W związku z powyższym, organ prowadzący postępowanie wznowieniowe był zobowiązany wziąć pod uwagę również przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Jednakże, jak trafnie wskazał organ odwoławczy w niniejszej sprawie toczy się tylko jedno postępowanie wznowieniowe. Przede wszystkim należy stwierdzić, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stanowiącą podstawę prawną do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową, wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (art. 145 § 1 i 145a kpa). W sytuacji gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ administracji państwowej stwierdzi, że przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła, to kolejnym etapem winno być przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. W rezultacie w wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego organ wydaje decyzję, w której zgodnie z art. 151 kpa: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a kpa, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a kpa, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Nie uchyla się też decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 §2 kpa). Wskazać należy, iż organ prowadzący postępowanie wznowieniowe może także wydać decyzję o umorzeniu tego postępowania, jeżeli z jakiegokolwiek powodu stanie się ono bezprzedmiotowe. Dyspozycję bowiem art. 151 § 1 pkt 2 kpa, w której zawarto obowiązek rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, rozumieć należy szeroko, tzn. obejmuje ona również wydanie rozstrzygnięcia niemerytorycznego w postaci umorzenia postępowania. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż w przypadku wystąpienia określonych zmian stanu normatywnego lub faktycznego w toku postępowania, wydanie decyzji administracyjnej może być wyłączone; w takiej sytuacji organ rozpoznający sprawę na nowo, stwierdziwszy istnienie podstawy wznowieniowej powinien rozważyć uchylenie decyzji dotychczasowej i umorzenie postępowania pierwszej instancji (zob. wyrok z dnia 29 września 2005 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, III SA/Gd 55/05, LEX nr 235129). W niniejszej sprawie decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji, określonej w pozwoleniu na budowę z dnia [...]2007r., została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Zatem ocena prawidłowości pozwolenia na budowę z dnia [...]2007r. z punktu widzenia zgodności projektu budowlanego z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji Burmistrza B. [...] z dnia [...]2007r. stała się bezprzedmiotowa z chwilą usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Wyeliminowanie z obroty decyzji o warunkach zabudowy wyłącza bowiem możliwość wydania we wznowionym postępowaniu decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej. W niniejszej sprawie nie zachodzą też okoliczności wyłączające możliwość uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę wskazane w art. 151 § 2 kpa. W rezultacie organ, w przedmiotowym postępowaniu wznowieniowym, mógłby wydać decyzję uchylającą decyzję dotychczasową i orzec na nowo o istocie sprawy, mając na uwadze stan faktyczny i prawny istniejący w chwili wydawania decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe. Skoro organ musi brać pod uwagę stan faktyczny z chwili wydawania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, to winien ustalić wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Taki obowiązek wynika z art. 7 i 77 § 1 kpa. Bez wątpienia taką istotną okolicznością dla rozstrzygnięcia sprawy o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę w postępowaniu wznowieniowym jest ustalenie czy inwestycja została już zrealizowana na podstawie decyzji ostatecznej. Utrwalony jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż niedopuszczalne jest wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli obiekt budowlany objęty pozwoleniem na budowę, które jest kwestionowane (czy to w postępowaniu nadzwyczajnym - wznowieniowym, czy też w postępowaniu zwykłym) został już wybudowany albo przy którym roboty budowlane zostały już rozpoczęte (por. wyroki NSA z dnia 3.02.2005r. w sprawie OSK 1085/04 i z dnia 25.04.2008r. w sprawie II OSK 333/07, LEX nr 468743 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 29.01.2009r. w sprawie II SA/Łd 743/08, LEX nr 569035, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26.08.2010r. w sprawie II SA/Ol 100/10 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25.02.2009r. w sprawie II SA/Po 766/08). Stosownie bowiem do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Praw budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Zrealizowanie przez inwestora robót budowlanych oznacza bezprzedmiotowość postępowania wszczętego jego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Natomiast w sytuacji, gdy inwestycję realizowano w dacie ważności decyzji, którą potem wycofano z obrotu, dalsze postępowanie winno być prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego (przypadek inny niż określony w art. 48 albo 49b tej ustawy). W postępowaniu takim, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym wykorzystaniu instytucji, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy, organ powinien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Podstawę do wydania takiej decyzji stwarza bowiem przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 tego artykułu (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r. II OSK 167/06). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, należy zauważyć, że organy prowadzące postępowanie nie dokonały żadnych ustaleń co do ewentualnej realizacji inwestycji polegającej na budowie [...] silosów na działce nr [...]. Tymczasem o wybudowaniu już silosów mowa jest zarówno we wniosku skarżącego o wznowienie postępowania z dnia [...]05.2008r., jak i w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...]03.2010r. w sprawie [...]. Gdyby organ ustalił, że przedmiotowa inwestycja faktycznie została już zrealizowana, to zgodnie z powyższymi rozważaniami, brak byłoby podstaw do wydania nowego pozwolenia na budowę na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, a organ winien wydać decyzję o uchyleniu decyzji z dnia [...]07.2007r. i umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego stosownie do art. 105 § 1 kpa. Kolejnym krokiem byłoby przekazanie sprawy organowi nadzoru budowlanego w celu wszczęcia postępowania na podstawie art. 51 prawa budowlanego. Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające zostało wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy i stąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Orzeczenie w pkt. III wyroku znajduje oparcie w art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a. Wedle tego przepisu, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 ustawy, niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej m.in. przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o jakich powyżej mowa, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349). Jak wskazuje treść § 2 tego rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, Sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład jego pracy w przyczynienie się do jej wyjaśnienia oraz rozstrzygnięcia. Opłatę zasądza się na podstawie stawek minimalnych, szczegółowo wyliczonych w tym rozporządzeniu, przy czym opłata nie może być wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sporu. Uwzględniając wymienione powyżej wytyczne, Sąd doszedł do przekonania, iż wystarczające będzie zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu. Wziąwszy bowiem pod uwagę charakter rozpatrywanej sprawy oraz treść sporządzonej skargi należy dojść do wniosku, iż wynagrodzenie w takiej wysokości odpowiada nakładowi pracy pełnomocnika skarżącego. W tej sytuacji zasadne w opinii Sądu wydało się zasądzenie jego wynagrodzenia według stawki minimalnej, która zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku, wynosi 240 zł. Sąd zwrócił ponadto, w oparciu o powołany wyżej art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221 poz. 2193) oraz kwotę 17 tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. /-/ J.Szaniecka /-/ E.Podrazik /-/ B.Drzazga