II SA/Po 822/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] z o.o. z siedzibą w P. na zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie magazynowania odpadów oddala skargę Po przeprowadzeniu w dniach 05 czerwca – 13 czerwca 2018 r. kontroli na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości K., Inspektor Ochrony Środowiska w dniu [...] 2018 r. wydał, kierowane do Prezesa Zarządu [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P. – M. P., zarządzenie pokontrolne (nr [...]), którym nakazał zaprzestania magazynowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w terminie: od zaraz. Jednocześnie organ wyznaczył na dzień 27 lipca 2018 r. termin do przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż w czasie przeprowadzonej kontroli ustalono, że na ww. działkach znajduje się hałda odpadów głównie z tworzyw sztucznych. W toku kontroli ustalono, że ww. odpadów jest około 5000 Mg. Ustalono ponadto, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2011 r. znak [...] zobowiązał poprzedniego właściciela terenu do usunięcia odpadów. Kontrolowany podmiot kupując kontrowane działki zgodnie z aktem notarialnym repertorium A nr [...] z dnia 12.02.2016 r. §1 pkt g miał wiedzą na temat stanu faktycznego działek, to jest, że są na nich odpady porzucone w 2011r. Powyższe, tj. fakt magazynowania na przedmiotowym terenie odpadów od roku 2011; zobowiązanie Starosty [...] do usunięcia odpadów, świadczą, że odpady na działkach nr [...] i [...] magazynowane są w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Natomiast zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018r. poz. 992) posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Spółka K. Sp. z o.o. w P. wniosła skargę na powyższe zrządzenie pokontrolne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Organowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania: - art. 80 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie w sprawie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, w szczególności przez niezwrócenie się do spółek - poprzedniego właściciela nieruchomości oraz adresata decyzji o składowaniu odpadów, o wyjaśnienie w przedmiocie ustalenia rzeczywistego posiadacza odpadów zgromadzonych na działkach nr [...] i [...] w K. - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i stwierdzenie, że skarżąca jest posiadaczem odpadów zgromadzonych na działkach nr [...] i [...] w K., a w konsekwencji, - niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018, poz. 992, dalej: ustawa o odpadach) i uznanie, że skarżąca jest posiadaczem odpadów zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] w miejscowości K. i z tego tytułu ciążą na niej obowiązki wymienione w tymże przepisie; - niewłaściwą wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 19) ustawy o odpadach, przez przyjęcie, że skarżąca jest posiadaczem odpadów zgromadzonych na działkach nr [...] i [...] w K. . W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca spółka nabyła przedmiotowe działki na podstawie umowy sprzedaży z dnia. 12 lutego 2016 r. od spółki G. Sp. z o.o. Na nieruchomości tej znajdowały się odpady należące do spółki R. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w P.. Mimo złożenia obszernych wyjaśnień w tym zakresie organ nie zwrócił się, ani do poprzedniego właściciela nieruchomości, ani do posiadacza odpadów - spółki R. Sp. z o.o. Sp.k. o złożenie w sprawie wyjaśnień. Powołując się na treść art. 26 ust 1 i art. 3 ust. 1pkt 19 ustawy skarżąca wskazała, iż nabyła nieruchomość, jednak bez zgromadzonych na niej odpadów. Posiadaczem odpadów winna zostać uznana spółka spółki R. Sp. z o .o. Sp.k. jako adresat decyzji zezwalającej na ich składowanie, bądź G. Sp. z o.o. jako poprzedni właściciel nieruchomości. Reasumując stwierdzono, że Skarżąca: - nie gromadziła na ww. działkach odpadów, - nie nabyła gromadzonych na tych działkach odpadów, - nigdy nie dysponowała tymi odpadam, - nigdy nie zachowywała się w stosunku do przedmiotowych odpadów jako ich właściciel, - nie była adresatem jakichkolwiek decyzji w przedmiocie składowania odpadów. Wskazano, iż art. 26 ustawy odpadach przewiduje sytuacje, gdy posiadacz odpadów nie włada nieruchomością, na której są gromadzone. Zatem nic nie stoi na przeszkodzie, aby w przedmiotowej sprawie można było osiągać ten sam cel, jednocześnie nie narażając skarżącej Spółki - podmiotu niebędącego posiadaczem odpadów - na koszty usunięcia odpadów. W odpowiedzi na skargę Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym. Wskazał przy tym, iż ustawodawca wprowadzając domniemanie prawne o odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego tymi odpadami, zdjął z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu kto był wytwórcą odpadów. Inspektor Ochrony Środowiska zauważył, iż z treści aktu notarialnego (repertorium A nr [...]) z dnia 12 lutego 2016 r. wynika, iż kupujący miał świadomość, że na działkach przedmiotowych składowane są w ilości około 5000 Mg zmieszane odpady organiczne i nieorganiczne, które zostały w 2011r. porzucone. W akcie notarialnym wskazano również na ryzyko wystąpienia skażenia gruntu konieczność przeprowadzenia badań gruntu, wywóz odpadów, utylizację odpadów i rekultywację terenu. Podczas kontroli Prezes Zarządu skarżącej Spółki deklarował zagospodarowanie zgromadzonych odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wyjaśniono także, iż Inspektor Ochrony Środowiska ustalił, iż R. Sp. z o. o. sp. k. (podmiot odpowiedzialny za porzucenie odpadów) posiadał decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2010 r. znak [...] zezwalają na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i odzysku odpadów na terenie Zakładu [...] przy ul. [...] w K., działki nr [...], [...] (część), [...], [...], [...]/. (część). W dniu 30 maja 2011r. Starosta [...] wydał decyzję znak [...] zobowiązującą R. Sp. z o.o. sp. k. do usunięcia odpadów zmagazynowanych na działkach nr [...], [...] [...], [...] i [...] w miejscowości K.. Z uzyskanych informacji wynika, iż wobec likwidacji spółki komandytowej oraz jej komplementariusza - spółki z o.o., nie było podstaw do kontynuowania postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wykonania ww. decyzji z 30 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest zarządzenie pokontrolne wydane przez Inspektor Ochrony Środowiska po przeprowadzeniu kontroli działek nr [...] i [...] w miejscowości K., będących własnością K. Spółka z o.o. z siedzibą w P.. Zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1471) podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") Jakkolwiek zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, to ma charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu, zagrożone jest odpowiedzialnością karną, na co wskazuje treść art. 31a ust. 1 ustawy o inspekcji ochrony środowiska. W orzecznictwie wskazuje się także, że skoro przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1009/08; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2036/09 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej zauważyć należy, iż do tego typu aktów nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a., gdyż są one wydawane w trybie odrębnych przepisów i odrębnych postępowań (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powoduje to, że uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury, bądź gdy wyniki kontroli nie wypełniały przesłanek zastosowania przepisu prawa materialnego. Zarządzenie pokontrolne powinno jednocześnie jasno określać, jakie naruszenie jest zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu, o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Jednocześnie, treść zarządzenia pokontrolnego powinna być sformułowana konkretnie, a tym samym precyzyjnie wskazywać, jakie obowiązki nakładane są na zobowiązanego. Wskazać trzeba także, iż przepisy art. 12 ust. 1 pkt 1-2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, w brzmieniu na dzień wdania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, przewidywały trzy formy działania organu inspekcji, będące konsekwencją ustaleń poczynionych w trakcie kontroli. Na podstawie ustaleń kontroli organ ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki lub osoby fizycznej, może wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną lub wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej (od 18 sierpnia 2018 r. do tego katalogu dodano możliwość wydania na podstawie odrębnych przepisów zaleceń pokontrolnych). Te zróżnicowane formy reakcji zależą od stwierdzonych naruszeń, kierowane są też do różnych podmiotów. Zarządzenie pokontrolne jest stosunkowo najłagodniejszą formą reakcji na ustalenia kontroli. Brak jest odpowiedzialności administracyjnej za niewykonanie zarządzenia pokontrolnego, nie są one także poddane egzekucji administracyjnej. Istniejący obowiązek poinformowania w ustalonym terminie o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń (art. 12 ust. 2 ww. ustawy) sankcjonowany jest karnie, odpowiedzialność związana jest jednak z zaniechaniem przekazania informacji lub przekazaniem informacji niezgodnej z prawdą (art. 31 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). W ocenie Sądu kontrolowane w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne spełnia opisane powyższe wymogi. Niewątpliwie stwierdzone przez organ ochrony środowiska naruszenia mieściły się w jego właściwości rzeczowej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust.1 pkt 1 lit. a ustawy o Inspekcji Ochrony środowiska, w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należała: kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 i 1356) w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska. Do przepisów dotyczących ochrony środowiska należy zaliczyć m.in. przepisy ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. 2018 r. poz. 882 ). Zgodnie bowiem z art. 1 tej drugiej ustawy, określa ona środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania. Ustawa o odpadach reguluje m.in. kwestie składowania i magazynowania odpadów w tym obowiązku ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (art. 25 i 26 ustawy o odpadach). Z ustaleń dokonanych przez inspekcję ochrony środowiska w czasie kontroli na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości K. wynika, że na działkach tych, należących do K. Spółka z o.o. z siedzibą w P. magazynowane są odpady - głównie z tworzyw sztucznych. Organ ustalił, iż odpady te były magazynowane w celu ich przetworzenia przez spółkę R. Sp. z.o.o. , sp. k. w P., jednak z uwagi na cofnięcie temu podmiotowi zezwolenia na zbierania i gospodarowanie odpadami, zobowiązano go do usunięcia odpadów do dnia 15 lipca 2011 r. – decyzja Starosty [...] z [...] 2011 r. o nr [...] Odpady te nie zostały w terminie usunięte, a byt prawny adresata tego obowiązku w międzyczasie ustał. Organy ustaliły, też że teren na którym zgromadzono odpady, został zbyty innym podmiotom fizycznym oraz prawnym. Aktualnym właścicielem działek nr [...] i [...] jest K. Spółka z o.o. z siedzibą w P., która nie posiada stosownych zezwoleń na gromadzenie na tym terenie odpadów. Z ustaleń dokonanych przez organ kontroli wynika, iż K. Spółka z o.o. z siedzibą w P. nabywając ww. nieruchomość była świadoma istnienia na niej zgromadzonych i porzuconych odpadów oraz związanych z ich nagromadzeniem ryzykiem zanieczyszczenia środowiska, w szczególności ryzykiem skażenia gruntu. Jak zaznaczono, w akcie notarialnym repertorium A nr [...] z dnia 12 lutego 2016 r. § 1 lit.g obecność odpadów i konieczność ich usunięcia przez nabywcę (czyli K. Spółka z o.o. z siedzibą w P.) z działek nr [...] i [...] wpływała na cenę nieruchomości. Stąd też nie można podzielić zarzutu strony skarżącej dotyczących błędnego skierowania zarządzenia pokontrolnego do Prezesa Zarządu Spółki K. P.. Mając na uwadze powołane ustalenia z aktu notarialnego repertorium A nr [...] oraz faktyczne władztwo nad nieruchomością - działkami nr [...] i [...] w K. i zgromadzonymi na jej terenie odpadami, stwierdzić należy, iż organ inspekcji ochrony środowiska prawidłowo zaadresował swoje zarządzenie pokontrolne z 5 lipca 2018 r., posiłkując się przepisem art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, który zawiera domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W tym miejscu podkreślić należy, iż mimo powołania się przez organ inspekcji ochrony środowiska na art. 26 ustawy o odpadach, zaskarżone zarządzenie pokontrolne, nie zastępuje, a tym samym nie wywołuje takich skutków jak decyzja o której mowa w art. 26 ust. 2 tej ustawy. Jak już to wyjaśniono wcześniej zarządzenie pokontrolne rodzi przede wszystkim obowiązek kierownika jednostki organizacyjnej (tu. Prezesa Zarządu) poinformowania, pod rygorem odpowiedzialności o której mowa w art. 31a ustawy o inspekcji ochrony środowiska, organu inspekcji środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń wskazanych w zrządzeniu pokontrolnym (w tym wypadku zaprzestania magazynowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym – art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach). W zarządzeniu pokontrolnym jedynie stwierdza się naruszenie konkretnego obowiązku prawnego dotyczącego ochrony środowiska, ale nie nakłada się takiej powinności ani nie wyznacza się terminu do jej wykonania (tak: T. Czech "Charakter prawny zarządzeń pokontrolnych organów Inspekcji Ochrony Środowiska, Temidium 4 (61) 2010). Obowiązek ten wynika z przepisów prawa (art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach) i może być egzekwowany dopiero w oparciu o stosowną decyzję wydaną na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o odpadach, do której wydania właściwym organem jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Reasumując, Sąd uznał, iż zaskarżone zarządzenie pokontrolne z 5 lipca 2018 r. nie narusza prawa w stopniu skutkującym koniecznością jego uchylenia na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. i w konsekwencji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.