II SA/Po 832/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Małek (spr) Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Małgorzata Górecka Protokolant st. sekr.sąd. Henryka Pawlak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 marca 2006r. sprawy ze skargi C. i K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2004r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za niezabudowanie gruntu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2004r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 1.426,-zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ M.Górecka /-/ St.Małek /-/ B.Drzazga W. i D. małż. J., na podstawie umowy zawartej [...] listopada 1989r. w formie aktu notarialnego, nabyli w użytkowanie wieczyste niezabudowaną działkę budowlaną o pow. [...] m2, położona w K. przy ul. [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa. Działka oddana została w użytkowanie wieczyste celem wzniesienia domu jednorodzinnego. Nabywcy zobowiązali się do rozpoczęcia budowy w ciągu dwóch lat i do jej ukończenia w ciągu trzech lat, licząc od dnia zawarcia umowy. Umową notarialną z [...] kwietnia 1993r. małżonkowie J. przenieśli na rzecz i K. małżonków P. prawo wieczystego użytkowania działki. Urząd Miejski w K. [...] lutego 1996r. zawiadomił K. i C. małż. P. o przedłużeniu terminu rozpoczęcia budowy domu jednorodzinnego do 31 lipca 1996r. i zakończenia budowy do [...] grudnia 1997r., informując jednocześnie, że niedotrzymanie tych terminów spowoduje naliczenie opłaty dodatkowej. Zarząd Miasta K. decyzją z dnia [...] czerwca 1997r., na podstawie przepisu art. 45 ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991r. Nr 30 poz. 127 ze zm.), ustalił wysokość dodatkowej opłaty rocznej za niedotrzymanie terminu rozpoczęcia budowy w kwocie [...] zł. Opłatę tę małżonkowie P. zapłacili wraz z odsetkami w dniu [...] stycznia 1999r. Decyzją z dnia [...] października 2000r. Zarząd Miasta K. ustalił, na podstawie ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), K. i C. małż. P. dodatkowa opłatę roczną za rok 1999 z tytułu niedotrzymania terminów zabudowy przedmiotowej działki w kwocie [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2001r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zarząd Miasta K. decyzją z dnia [...] marca 2001r., działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z 03 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996r. Nr 13 poz. 74 ze zm.) oraz art. 63 ust. 2-4 i art. 64 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalił K. i C. małż. P. dodatkową opłatę roczna za 1999r. z tytułu niedotrzymania terminów zabudowy domem mieszkalnym jednorodzinnym działki w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu podkreślono, że użytkownik wieczysty nabywając prawo wieczystego użytkowania gruntu przejmuje prawa i obowiązki określone umową pierwotną oddająca grunt w użytkowanie wieczyste. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 04 lutego 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny (sygn. akt II SA/Po 2796/01) uchylił zaskarżoną przez C. i K. małż. P. decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta K. z dnia [...] marca 2001r. W uzasadnieniu wskazano, iż organy administracji naruszyły przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1 kpa), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazano, że organ administracji, stosując przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działa w ramach uznania administracyjnego, a więc ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia sprawy. Wybór nie może być jednak dowolny i okoliczności sprawy powinny być należycie uzasadnione. Organy obu instancji nie przedstawiły jednak żadnego uzasadnienia wymierzenia opłaty i orzekły tak, jakby rozstrzygały w warunkach ustawowego obowiązku, a nie uznania administracyjnego. Nadto stwierdzono, iż organy administracji nie odniosły się do zarzutu naruszenia przepisu art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie rozważyły, czy istnieje negatywna przesłanka wymierzenia dodatkowej opłaty rocznej to jest, czy niewybudowanie przez organ urządzeń infrastruktury technicznej (kanalizacji) uniemożliwia korzystanie z obiektów, do których wybudowania zobowiązany został użytkownik wieczysty. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] czerwca 2004r., na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. nr 142 poz. 1591 ze zm.), art. 63 ust. 2-4, art. 64 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalił K. i C. P. dodatkową opłatę roczną za 1999r. z tytułu niedotrzymania terminów zabudowy domem jednorodzinnym przedmiotowej działki budowlanej w wysokości [...] zł (20% wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w celu naliczenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1999). W uzasadnieniu stwierdzono, że Miasto K. nie warunkowało zabudowy oddanych w użytkowanie wieczyste działek wcześniejszym wybudowaniem kanalizacji sanitarnej, deszczowej, bądź wodociągu, a właściciele mają możliwość wybudowania szamba. Nie zachodzą zatem przesłanki, o których mowa w art. 65 § 1 pkt 1. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. i C. małż. P., którzy zarzucili organom administracji naruszenie art. 6, 7, 8, 11, 16, 77 i 107 kpa oraz art. 63 i art.. 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazali, że adresatem decyzji są osoby, które nie są użytkownikami wieczystymi, a organ, mimo, iż działał w ramach uznania administracyjnego, nie wyjaśnił powodów obciążenia skarżących opłatą. Podkreślili, iż nieruchomość stanowi ich własność, co wynika z decyzji z [...] marca 2003r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] sierpnia 2004r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 ust. 1 pkt 1 kpa). W ocenie organu odwoławczego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem nastąpiło ono w roku 2003 i nie może mieć wpływu na sytuację, która miała miejsce w poprzednich latach. Kolegium uznało, iż brak było podstaw do zastosowania art. 65 § 1 pkt 1, skoro Miasto K. nie było zobowiązane do budowy infrastruktury technicznej. Skargę na powyższą decyzję złożyli K. i C. małż. P., którzy wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 kpa. Skarżący zarzucili obu organom rażące naruszenie przepisu art. 63 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa), wydanie decyzji bez podstawy prawnej, naruszenie zasady lex retro non agit, naruszenie przepisu art. 105 kpa, błędna wykładnię art. 63 ust. 2-4 i art. 64 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, naruszenie art. 28, 7 i 77 kpa. Skarżący podnieśli, że od [...] marca 2003r. są właścicielami przedmiotowej nieruchomości, a dodatkowa opłata roczna może obciążać wyłącznie użytkownika wieczystego. Podkreślili, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego (a nie osób fizycznych). Decyzji w sprawie opłaty dodatkowej nie może wydać organ wykonawczy gminy, która nie jest już właścicielem nieruchomości. Skarżący wskazali także, iż decyzja w przedmiocie wymierzenia dodatkowej opłaty rocznej ma charakter konstytutywny, a organy pierwszej i drugiej instancji winny rozpoznać sprawę w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w roku 2004. W związku z tym organ drugiej instancji winien umorzyć postępowanie w sprawie z powodu jego bezprzedmiotowości. Skarżący stwierdzili, iż organy administracji, działające w ramach uznania administracyjnego, nie uzasadniły swoich rozstrzygnięć i nie podały powodów obciążenia ich opłatą dodatkową. Podtrzymali zarzut dotyczący niewybudowania przez Miasto K. kanalizacji sanitarnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Powyższe oznacza, iż niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną. Naruszenie tej zasady powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 19 października 1999r. sygn. IV SA 1681/97). W rozpoznawanej sprawie Sąd Administracyjny wyrokiem z 04 lutego 2004r. (II sa/po 2786/01) uchylił zaskarżone decyzje obu instancji, wskazując, iż decyzja o wymierzeniu dodatkowej opłaty (art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) ma charakter uznaniowy, co wymaga przedstawienia kryteriów uznania administracyjnego. Zarówno decyzja Prezydenta Miasta K., jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zawierają w omawianym zakresie żadnego uzasadnienia i nie wyjaśniają przyczyn powzięcia decyzji o wymierzeniu dodatkowej opłaty za niedotrzymanie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zadecyduje w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji wziąć pod uwagę wszystkie przepisy prawa materialnego mogące mieć w sprawie zastosowanie. Tego rodzaju decyzje wymagają wnikliwego i logicznego uzasadnienia (por. wyrok NSA II SA 883/82). Nadto należy zauważyć, iż organ administracji, działając w ramach uznania, jest obowiązany – w myśl zasady określonej przepisem art. 7 kpa – załatwić sprawę w sposób odpowiadający słusznemu interesowi obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień. Bezsporne jest, że ostateczna decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2003r., na podstawie przepisów art. 2 ust. 1 pkt 2, ust. 2, art. 4, art. 4a ust. 1 i art. 7 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 1999r. Nr 65 poz. 746 ze zm.), przysługujące skarżącym prawo wieczystego użytkowania w stosunku do przedmiotowej nieruchomości (działka nr [...] przy ul. [...]) zostało przekształcone w prawo własności. W świetle tego faktu oraz zasady wyrażonej w przepisie art. 7 kpa szczególnego znaczenia nabiera problem wyjaśnienia kryteriów uznania obciążenia skarżących przedmiotową opłatą. Jest bowiem niewątpliwe, iż opłata, o której mowa w przepisie art. 63 ust. 2 ma na celu przymuszenie wieczystego u użytkownika do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, na który została oddana w wieczyste użytkowanie. Rozstrzygając sprawę w sytuacji, kiedy nieruchomość stanowi już własność skarżących, należy wziąć pod rozwagę cel, któremu służy wymierzanie opłaty za niedotrzymanie terminów zagospodarowania nieruchomości. Wobec nie wyjaśnienia powyższych okoliczności na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie III-im traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku (art. 152). O kosztach orzeczono na podstawie przepisu art. 200 (wynagrodzenie radcy prawnego 1.200 zł, opłata od pełnomocnictwa 15 zł i wpis sądowy 211 zł). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, iż nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 65 ust. 1 pkt ustawy o gospodarce nieruchomościami – nie pobiera się dodatkowych opłat rocznych w razie niewybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na obszarze, na którym nieruchomość gruntowa jest położona, jeżeli do wybudowania tych urządzeń był zobowiązany właściwy organ, a ich brak uniemożliwiałby korzystanie z obiektów, do których wybudowania został zobowiązany użytkownik wieczysty na podstawie umowy lub decyzji. W toku postępowania administracyjnego wyjaśniono, iż organ pierwszej instancji nie był zobowiązany do wybudowania na terenie nieruchomości oddanych w wieczyste użytkowanie kanalizacji sanitarnej, deszczowej czy też gazociągu. Zobowiązania takiego nie zawiera również akt notarialny oddający nieruchomość w wieczyste użytkowanie. Z niekwestionowanych ustaleń organu pierwszej instancji wynika też, że na terenie osiedla, na którym znajduje się przedmiotowa działka, problem odprowadzania ścieków sanitarnych rozwiązany został w drodze budowy szamba na poszczególnych działkach. Powyższe rozwiązanie nie powodowało odstąpienia od budowy z uwagi na uniemożliwienie korzystania z obiektów, do wybudowania, których wieczysty użytkownik był zobowiązany. Wbrew wywodom skargi nie można też uznać, iż postępowanie z uwagi na przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). Postępowanie w prawie dodatkowej opłaty rocznej za rok 1999 wszczęte zostało w 2000r. (decyzja zarządu Miasta z [...] października 2000r.), a więc w czasie kiedy skarżący byli wieczystymi użytkownikami. Późniejsze przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nie powoduje zatem, iż postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, skoro dotyczy ono okresu, kiedy skarżący byli wieczystymi użytkownikami. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ M.Górecka /-/ St.Małek /-/ B.Drzazga MarK