II SA/Po 838/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2010r. sprawy ze skargi I. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; oddala skargę /-/ E.Podrazik /-/ B.Drzazga /-/ W.Batorowicz Prezydent Miasta Poznania decyzją nr [...] z dnia 8 kwietnia 2009 roku, na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717), ustalił dla B. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie lewego segmentu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (zabudowa istniejącego tarasu od strony ogrodu) oraz jego przebudowie (przebudowa elewacji budynku z częściowym podwyższeniem jego wysokości o 0,5 m i zabudowa loggii), przewidzianej do realizacji na terenie działek nr [...],[...] , przy ul [...] w P . Uczestnicy I. i A. K., właściciele bliźniaczego segmentu budynku, złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Odwołujący podnieśli, iż ich uwagi były ignorowane w toku postępowania. Planowana inwestycja narusza monolityczny charakter budynku, dewastuje jego bliźniaczy charakter oraz pomija autorskie prawa S. Z. i H. N . Przeprowadzone analizy urbanistycznej są błędne i wzajemnie sprzeczne. Organ nie uwzględnił wniosku o powołanie niezależnego eksperta z zakresu budownictwa oraz nie wziął pod uwagę położenia, w jakim znajdą się sąsiedzi inwestorki. Odwołujący stwierdzili, iż wcześniejsze prace budowlane skutkowały uszkodzeniem ich segmentu, w wyniku czego doszło do obniżenia jego wartości. Zachowanie inwestorki jest nieetyczne i aspołeczne, a samo przedsięwzięcie grozi katastrofą budowlaną. Pismem z dnia 18 czerwca 2009 roku skarżący uzupełnili swoje stanowisko, dodając w powołaniu na dokumentację z lat 1977-1979, iż nieprawdą było stwierdzenie organu o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji. W odpowiedzi na odwołanie B. S . stwierdziła, że planowane przedsięwzięcie nie koliduje z zastanym wyglądem sąsiednich budynków, które nie mają jednolicie lustrzanego charakteru, a inwestycja wpłynie na poprawę zniszczonej elewacji budynku oraz ogólnej estetyki okolicy. Podniosła, iż skarżący nie sporządzili analizy konstrukcyjnej, która potwierdzałaby uszkodzenia ich budynku wywołane wcześniejszymi pracami. Zobowiązała się także do przeprowadzenia robót bez naruszenia całości obiektu i norm bezpieczeństwa. Decyzją z dnia 26 sierpnia 2009 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem organu II instancji, wątpliwości budzi okoliczność sporządzenia kilku sprzecznych ze sobą analiz urbanistycznych i oparcie decyzji na jednej z nich. Prezydent Miasta Poznania powinien był w takim przypadku uzasadnić, które wyniki analizy uznał za wiarygodne i dlaczego. Niedokonano również uzgodnień w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz dostaw mediów, koniecznych pomimo faktu, że przedmiotem decyzji jest budynek już istniejący. Organ I instancji naruszył również podstawowe zasady postępowania administracyjnego, co miało wpływ na sposób załatwienia sprawy. I. i A. K. złożyli na opisaną decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się "odrzucenia wniosku B. S." oraz "bezterminowego odrzucenia decyzji nr [...]", a także wskazania, że dla przedmiotowego terenu istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W opinii skarżących, organ odwoławczy nie zajął się ich żądaniem, nietrafnie uznając, że prezentowana przez nich argumentacja nie ma związku ze sprawą. Zapadłe w rezultacie orzeczenie uchyla decyzję jedynie z przyczyn formalnych, co nie zabezpiecza dostatecznie ich interesów. Tymczasem, zrealizowanie inwestycji – oprócz wspomnianych już negatywnych konsekwencji – ograniczy dostęp do światła oraz wprowadzi ciasnotę na i tak niedużych działkach. Pismem z dnia 28 stycznia 2010 roku skarżący w ramach uzupełnienia skargi powołali się na wspólne elementy konstrukcyjne obu segmentów budynku i płynące z tego zagrożenia w razie wykonania przedsięwzięcia. Podobnie uczynili w piśmie z dnia 18 lutego 2010 roku, informując nadto o aktualnym stanie sprawy, toczącej się przed organem I instancji i wydaniu przez ten organ w dniu 15.02.2010 r. decyzji nr [...], ponownie ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu podtrzymało swoje wcześniejsze stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Inwestorka B. S. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca w art. 6 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy statuuje wprost zasadę wolności zagospodarowania terenu, przyznając każdemu prawo – w granicach określonych ustawą – do zagospodarowania obszaru, do którego posiada tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania terenu lub decyzji o warunkach zabudowy. Tę ostatnią wydaje się w świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 cytowanej ustawy w razie braku stosownego planu. Taka sytuacja zaistniała również w rozważanej sprawie. Skarżący twierdzili co prawda, że powoływana przez nich dokumentacja wskazuje na okoliczność przeciwną, lecz zauważyć należy, że na mocy art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wszystkie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 roku, przestały obowiązywać najpóźniej z dniem 31 grudnia 2003 roku. W chwili obecnej dla terenu inwestycji nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 52 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy, ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Celem postępowania prowadzonego w tym przedmiocie jest jedynie ocena dopuszczalności zmian w istniejącym na danym terenie ładzie przestrzennym, jakie wynikną z ewentualnego wykonania przedsięwzięcia. Rola organu polega zatem na czuwaniu nad zachowaniem ładu urbanistycznego, wyrażającego się w kontynuacji funkcji, cech i parametrów zabudowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 roku, sygn. akt II OSK 997/06, LEX nr 355295). Wydana decyzja lokalizacyjna ma w konsekwencji charakter deklaratoryjny, nie rodzi ani nie narusza praw właściciela lub osób trzecich do terenu – art. 63 ust. 2 cytowanej ustawy – a przy tym bynajmniej nie przesądza tego, czy zaplanowane przedsięwzięcie zostanie w ogóle wykonane. Zachowaniu omawianego ładu przestrzennego służy szereg obowiązków, jakie ustawodawca kreuje w stosunku do inwestora oraz organu przeprowadzającego postępowanie. W kontekście przedmiotowej sprawy szczególnie istotny wydaje się wymóg z art. 53 ust. 3, polegający na sporządzeniu analizy tak (1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z odrębnych przepisów, jak i (2) stanu faktycznego i prawnego terenu. Odnosząc się do zebranego materiału dowodowego, Sąd podzielił argumentację Kolegium. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż Prezydent Miasta Poznania nie wyjaśnił nie tylko, na której z kilku sporządzonych w sprawie analiz urbanistycznych oparł swą decyzję, ale nawet nie podjął starań w kierunku usunięcia zachodzących pomiędzy nimi sprzeczności. Nieustosunkowanie się w rezultacie do całości zgromadzonego w sprawie materiału stanowi naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż organ nie może poprzestać w swym rozstrzygnięciu na stwierdzeniu rozbieżności zachodzących między poszczególnymi dowodami, lecz raczej powinien dążyć do ich rozwiania. W przeciwnym razie podjęte rozwiązanie naraża się na zarzut dowolności. Trafnie także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zwróciło uwagę na niewykonanie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5, tj. zapewnienia uzyskania dostępu do mediów, choćby w formie promesy właściwej jednostki organizacyjnej. Decyzja organu I instancji musiała więc zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, zaś rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Od powyższego postępowania odróżnić trzeba postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oba regulują wprawdzie w szerokim znaczeniu proces inwestycyjny, lecz sens każdego z nich jest odmienny. Pierwsze postępowanie określa bowiem jedynie typ przedsięwzięcia, jaki można potencjalnie zrealizować na danym obszarze, natomiast jego konkretyzacja następuje dopiero na etapie drugiego. Inwestor musi wtedy przedstawić stosowny projekt – art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414) – obejmujący m.in. rozwiązania techniczne powoływane przez skarżących, tj. środki zapobieżenia nadmiernemu zacienieniu, zabezpieczenie stabilności konstrukcji budynku w zabudowie bliźniaczej, czy też ograniczenie niekorzystnego wpływu prac budowlanych na obiekty położone na działkach sąsiednich. Nadto, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane gwarantuje prawo do poszanowania uzasadnionych interesów właściciela działki sąsiedniej, co z kolei oznacza m.in. potrzebę wyważenia interesów inwestora oraz właściciela działek sąsiednich przy uwzględnieniu istniejącej oraz możliwej zabudowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2006 roku, sygn. akt II OSK 1090/05, internetowa wersja Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może przejmować działań właściwych tejże ochronie na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.06.2009 roku, sygn. akt II OSK 1043/08). Toteż dopiero w trakcie tego ostatniego postępowania możliwe będzie rozpatrywanie tego typu zarzutów, jak sformułowane w skardze, a przytoczone powyżej. Rozstrzygając w granicach niniejszej sprawy, Sąd wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie znalazł podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Decyzja ta wydana została w zgodzie z art. 138 § 2 kpa i odpowiada prawu. Mając na uwadze rozważania przytoczone powyżej na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) skargę należało oddalić. /-/ W. Batrowicz /-/ B. Drzazga /-/ E. Podrazik br