II SA/Po 841/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi G. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. z dnia (...) nr (...) II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ W. Batorowicz /-/ E. Brychcy Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. (znak [...]) Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich P. w oparciu o projekt decyzji przekazanej przez Wójta Gminy N. uzgodnił jako zarządca drogi projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę siedliska zagrodowego obejmującego budynek mieszkalny oraz budynek przeznaczony pod magazyn gospodarczy w N. na działce nr [...] w odniesieniu do pasa drogowego drogi nr [...]. Przedmiotowe postanowienie zostało doręczone Urzędowi Gminy w N. - wnioskodawcy, J. D. oraz Rejonowi Dróg Wojewódzkich w G . Pismem dnia 28 marca 2009 r. G. i A. K. reprezentowani przez adwokata złożyli do Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. podanie o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r .podając, że bez swojej winy nie brali udziału w sprawie a ich działka graniczy z nieruchomością P. D. i przez ich nieruchomość ma być przeprowadzona droga wojewódzka nr [...]. Dnia 17 kwietnia 2009 r. Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. na podstawie art. 145 par 1 pkt 4, art. 149, art. 150 w zw. z art. 126 kpa wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w przedmiocie wyżej dokonanego uzgodnienia. Dnia [...] czerwca 2009 r. Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. na podstawie art. 151 par 1 pkt 1 w zw. z art. 145 par 1 pkt 4 kpa wydał decyzję o odmowie uchylenia postanowienia dotyczącego ostatecznego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska zagrodowego obejmującego budynek mieszkalny oraz budynek przeznaczony pod magazyn gospodarczy w N. na działce nr [...] w odniesieniu do pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] G.-W.-W.. Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożyła fachowy pełnomocnik reprezentujący G. i A. K. domagając się uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty. Przedmiotowej decyzji zarzuciła obrazę art. 150 § 2 kpa poprzez rozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania nie przez organ wyższego stopnia, naruszenie art. 156 § 1 kpa poprzez błędne przyjęcie, że Zarząd Dróg Wojewódzkich był uprawniony do wydania postanowienia z [...] kwietnia 2009 r. o wznowienie postępowania, art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie stronie, a także pozostałym stronom zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu oraz naruszenie zasady równości stron. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] września 2009 r. na zasadzie art. 138 §1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje. W uzasadnieniu przedstawiono tok dotychczasowego postępowania i wskazano, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji w pełnym zakresie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę stanu faktycznego Dalej podano, że z akt sprawy wynika iż dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego łub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz.1588). Przepis art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego, do którego odsyła przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że uzgodnienie następuje w formie postanowienia, na które stronie służy zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Dalej wskazano na podstawie jakich przesłanek zgodnie z art. 145 § 1 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, oraz, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony (art. 147 kpa). W myśl art. 126 kpa do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158 wydaje się postanowienie. Wskazano, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje z wyjątkiem terenów zamkniętych wójt, burmistrz lub prezydent miasta po dokonaniu uzgodnień z organami o których mowa w art. 53 ust. 4. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 60 ust. 1 ustawy). Przepis art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego, do którego odsyła przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że uzgodnienie następuje w formie postanowienia, na które stronie służy zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Zgodnie z wyrokiem z dnia 24 stycznia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie II OSK 1931/06 "Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek w następstwie prawidłowo wniesionego odwołania od decyzji I instancji sprawę rozpoznać na nowo i ustalić czy w sprawie miały miejsce wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i czy postanowienia uzgadniające wydane w trybie art. 106 § 5 k.p.a. stały się ostateczne." Formą prawną w której organ współdziałający zajmuje swoje stanowisko w sprawie, jest postanowienie, na które służy zażalenie. Organ prowadzący postępowanie główne może wydać decyzję administracyjną dopiero po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie. Jak podkreślił NSA w uchwale z dnia 9 listopada 1998 r. (OPS 8/98 ONSA 1999, nr 1. poz. 7): "Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a." W myśl zatem art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, a treść postanowienia uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Na postanowienie wydane przez organ współdziałający służy zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.) i w konsekwencji na postanowienie rozpoznające zażalenie służy skarga do sądu administracyjnego. Postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik, jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne, a ich naruszenie w przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia może nastąpić w trybach nadzwyczajnych. W szczególności brak doręczenia stronie postanowienia podjętego przez organ współdziałający, co jest przedmiotem niniejszego postępowania może stanowić podstawę dla wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., W niniejszej sprawie postanowienie Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...]czerwca 2008 r. było postanowieniem ostatecznym, jego wzruszenie zatem mogło nastąpić jedynie w jednym z trybów nadzwyczajnych tj. w tym wypadku w trybie wznowienia postępowania. Zgodnie z art. (148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. W związku z powyższym wbrew twierdzeniu odwołującej się Zarząd Dróg Wojewódzkich był organem właściwym do rozpatrzenia prośby o wznowienie postępowania, bowiem był organem administracji publicznej, który wydał w sprawie postanowienie w pierwszej instancji. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 150 § 2 kpa, zgodnie z którym jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność tego organu, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2. Podstawą do zastosowania tego przepisu musi być zatem zamierzone działanie organu prowadzącego .poprzednie postępowanie w celu uniemożliwienia tej stronie wzięcia udziału w tym postępowaniu. Powołano się na wyrok wojewódzki sąd administracyjnego z dnia 2 czerwca 2006 r. o sygn. akt IV SA/Wa 410/06 LEX nr 219369w którym wyjaśniono, że "Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia następuje tylko w razie, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną np. świadome niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania lub czynnościach tego postępowania. Jeżeli strona żądała wznowienia z tej przyczyny, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to organem właściwym do rozstrzygnięcia o tym żądaniu w myśl art. 150 § 2 k.p.a. jest organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy było to wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego poprzednie postępowanie w celu uniemożliwienia tej stronie wzięcia udziału w tym postępowaniu. Orzekanie zatem przez organ wyższej instancji dopuszczalne jest tylko w razie, gdy wykaże się związek pomiędzy działaniem organu orzekającego w ostatniej instancji z podstawą uzasadniającą wznowienie postępowania. W niniejszym postępowaniu zdaniem SKO powyższe nie miało miejsca, bowiem Zarząd Dróg Wojewódzkich wbrew twierdzeniu odwołującej nie prowadził postępowania w taki sposób aby uniemożliwić stronie wzięcie w nim udziału. Wszczął niezwłocznie postępowanie wznowieniowe, odmowę decyzji przedstawił w obszernym uzasadnieniu, w toku postępowania udzielił Państwu K. pisemnych wyjaśnień . W ocenie SKO decyzja wydana przez Zarząd Dróg Wojewódzkich odmawiająca wznowienia postępowania jest decyzją prawidłową. Wskazano w uzasadnieniu, iż ten organ jest tylko organem uzgadniającym, współdziałającym, który nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej odrębnej sprawie administracyjnej Jest on powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracyjnym. W tym wypadku był to przedmiot obsługi komunikacyjnej określonego zamiaru inwestycyjnego w odniesieniu do pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] G. – W.-W . Stanowisko to zajmowane jest przez wydanie postanowienia, które nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie ani jej nie kończy w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma więc jedynie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Uznano za słuszne stanowisko organu I instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji, że nie jest on organem władnym do ustalenia zakresu stron w sprawach dotyczących decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jest natomiast zobowiązany doręczyć treść swego rozstrzygnięcia wszystkim stronom, biorącym udział w postępowaniu, które zostały uznane za strony przez I instancję, co w niniejszym postępowaniu nastąpiło. Państwo K. nie zostali uznani za stronę postępowania przez organ I instancji, dlatego też postanowienie uzgadniające nie zostało im doręczone. Stąd też w ocenie SKO niezasadnym jest zarzut odwołującej się w kwestii naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 kpa. Wskazano, iż legalna definicja strony postępowania administracyjnego zawarta została w art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawach związanych z ustalaniem warunków zabudowy co do zasady stronami są właściciele sąsiednich nieruchomości ale stronami mogą być również właściciele innych nieruchomości na które sięga oddziaływanie planowanej inwestycji i jej charakter. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i literaturze poglądem właściciele działek sąsiednich w stosunku do terenu objętego zamiarem inwestycyjnym są stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o ile wykażą interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a . Powyższa decyzja została zaskarżona do sądu z wnioskiem o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podtrzymali zarzut, że błędnie ustalono, iż nie są stroną postępowania pomimo, że są właścicielami działki przylegającej do działki na której jest planowana inwestycja. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz.1269), stanowiąc w art. 1ust 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli Sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz.1270, zwanej dalej p,p.s.a). Oznacza to, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sądy wtedy gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie, w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję gdy stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albo innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice orzekania przez sąd administracyjny określa przepis art. 134 p.p.s.a, który stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się przedstawionymi powyżej regułami należy stwierdzić, że skarga jest uzasadniona . Postępowanie uzgodnieniowe przed Wielkopolskim Zarządem Dróg Miejskich w P. toczyło się z wniosku Wójta Gminy N., który na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedstawił projekt decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia. Do wniosku dołączono projekt decyzji o warunkach zabudowy przygotowany na rzecz J. D . Z dołączonego projektu decyzji o warunkach zabudowy niestety nie wynika w sposób precyzyjny, kogo Wójt Gminy w tym postępowaniu uważa za stronę postępowania. Z tej przyczyny postanowienie uzgadniające z 25.06.2008 r. nie zostało doręczone właścicielom działki bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością gdzie jest planowana inwestycja. Trafnie więc Wielkopolski Zarząd Dróg Miejskich wznowił postępowanie uzgadniające gdy powziął wiadomość, że G. i A.K. nie byli stroną postępowania uzgodnieniowego w sytuacji złożenia wniosku o wznowienie postępowania z zachowaniem terminu z art. 148 § 1 k.p.a. Przepis art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, do którego odsyła przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że uzgodnienie następuje w formie postanowienia, na które stronie służy zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Powinno ono zostać doręczone stronom postępowania. Postanowienia wydane w trybie art. 106 k.p.a. są postanowieniami wydanymi w toku tzw. współdziałania organów. Ich treść ma niewątpliwie znaczenie przy wydaniu rozstrzygnięcia głównego. Z tego też względu wydanie postanowienia uzgadniającego winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, gdyż dotyczy tej samej kwestii materialnej, o jakiej będzie mowa w przyszłej decyzji administracyjnej (art. 106 § 1 k.p.a.). Postępowanie takie winno być prowadzone z uwzględnieniem procesowych gwarancji przyznanych stronie przepisami k.p.a. Tak więc stronie winna być zapewniona możliwość wzięcia udziału w takim postępowaniu, w każdym jego stadium, zaś organ właściwy do wydania decyzji zobowiązany jest do ustalenia czy postanowienia o uzgodnieniu zostały doręczone w trybie art. 106 § 2 k.p.a. wszystkim stronom postępowania (por. wyrok NSA z 5 października 2001 r., V SA 3368/00, Lex nr 50119; wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 września 2004 r., II SA/Lu 1497/03, OŚP 2004/57). W niniejszej sprawie organy nie doręczając stronom postanowień uzgadniających, wydanych w trybie art. 106, pozbawiły strony ich gwarancji procesowych, tj. możliwości wniesienia zażalenia, co niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wydanie postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. bez zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu bez jej winy stanowi ponadto określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłankę do wznowienia postępowania w odpowiednim zakresie. Tak więc w postępowaniu uzgodnieniowym należy w sposób nie budzący wątpliwości ustalić strony postępowania głównego i zapewnić im czynny udział w tymże postępowaniu uzgodnieniowym poprzez doręczanie wszystkich orzeczeń. Nie ma racji organ odwoławczy jak również organ pierwszej instancji ,że z powodu iż toczy się postępowanie uzgodnieniowe - wpadkowe do postępowania głównego - to nie ma potrzeby ustalać stron postępowania. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ pierwszej instancji w związku z wznowieniem postępowanie w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, obowiązany będzie przeprowadzić postępowania z udziałem jako strony postępowania G. i A.K. i wydać jedną z decyzji określonej w art. 151 §1 pkt 1 lub pkt 2 mając na uwadze, że zgodnie z art. 146 § 2 kpa nie uchyla się decyzji także w przypadku jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Reasumując zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w szczególności art. 106 § 2 § 4 i § 5 k.p.a. w zw. z art.10 § 1 i art.77 §1 kpa, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy wobec czego Sąd na zasadzie art. 145 § 1pkt 1 lit. c ustawy z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. 1 wyroku. Orzeczenie o kosztach wynika z art. 200 cyt. ustawy, a orzeczenie zawarte w pkt. III wyroku z treści art. 152 cyt. ustawy. /-/ E.Brychcy /-/ W.Batorowicz /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak MK