II SA/Po 861/16

Dnia 20 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia września 2016 roku w przedmiocie zawieszenia postepowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza J. z dnia czerwca 2016 roku II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Burmistrz, postanowieniem z czerwca 2016 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, rozbudowie i przebudowie budynku gospodarczego wraz ze zmianą przeznaczenia na budynek mieszkalny, do czasu uzyskania odstępstwa od przepisów stanowiącego zgodę na lokalizację inwestycji w sposób inny niż wynikający z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959r., nr 52, poz. 315). W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, iż w toku postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że przedmiotowy budynek gospodarczy, do którego inwestor planuje wprowadzić funkcję mieszkaniową, usytuowany jest w odległości ok. 44 m od granicy terenu cmentarza. W myśl § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959r., nr 52, poz. 315) budynki o funkcji mieszkaniowej mogą być sytuowane w odległości minimum 50 m. Wobec powyższego inwestor winien uzyskać odstępstwo od ww. przepisów od organu właściwego w sprawie. W nawiązaniu do powyższych wyjaśnień, tut. Urząd postanowił zawiesić postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie Leszek podniósł, iż powołane rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. dotyczy budowy (zakładania) cmentarzy, a nie dotyczy budynków lokowanych w pobliżu cmentarzy. Wskazał, przy tym, iż uzyskał już uprzednio decyzje zezwalające na lokalizację budynku mieszkalnego w odległości około 26 m od terenu istniejącego cmentarza oraz budynku gospodarczego z lokalizacją około 44 m od cmentarza. Samorządowe Kolegium odwoławcze w Kaliszu, postanowieniem z września 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Kolegium w uzasadnieniu wskazało, iż bezsprzecznym jest w omawianej sprawie, że przedmiotowa inwestycja ma zostać posadowiona w odległości ok. 44 m od granicy cmentarza. Tymczasem jak wynika z treści § 3 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dn. 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, budynki o funkcji mieszkaniowej mogą być sytuowane w odległości min. 50 m od granicy cmentarza. Dalej Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z treścią art. 9 ustawy Prawo budowlane, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno - sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno - budowlane, w drodze postanowienia udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Według organu odwoławczego, z uwagi na dyspozycję przepisu § 3 pkt. 1 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki z dn. 25 sierpnia 1959 r. koniecznym jest uzyskanie przez zainteresowanego przedmiotowego "odstępstwa". Dlatego też w ocenie Kolegium do czasu sformalizowania ww. dokumentu Burmistrz, władny jest zawiesić postępowanie w zakresie rozpatrzenia wniosku zainteresowanego z dn. czerwca 2016r. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Leszek podnosząc, iż obowiązujący plan miejscowy nie wyklucza powstania zabudowy mieszkaniowej na należącej do niego działce z uwagi na odległość od cmentarza. Zaznaczył, iż dysponuje decyzją o warunkach zabudowy Burmistrza z października 1995 r., postanowienie opiniujące Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z października 1995 r. oraz pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wydane przez Kierownika Urzędu Rejonowego z października 1995 r. , które to orzeczenia wyrażały zgodę na budowę budynku mieszkalnego w odległości 25 metrów od granicy istniejącego cmentarza. Z tych powodów dziwi go brak aktualnej zgody Burmistrza na inwestycje w odległości i 44 metrów od cmentarz. Podniósł, iż przepisy powołanego przez organy rozporządzenia z 1959 r. nie stanowią przepisów technicznych w rozumieniu art. 7 i 9 ustawy Prawo budowlane. Ponadto rozporządzenie to reguluje kwestie lokalizowania cmentarzy od zabudowy mieszkaniowej, a nie odwrotnie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienia, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie Burmistrza z czerwca 2015 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Burmistrz zawieszając postanowieniem z czerwca 2014 r. postępowanie prowadzone w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jako podstawę prawną zapadłego rozstrzygnięcia wskazał art. 97 §1 pkt 4 K.p.a., który obliguje organ administracji do zawieszenia prowadzonego postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zauważyć należy, iż na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o jakim mowa w cytowanym przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 89). Przy tym, jak trafnie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11 (opubl. na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde – zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony – zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji (por. wyroki NSA z 13 stycznia 2016 r. o sygn. akt I OSK 1699/14 i z dnia 9 czerwca 2016 r. o sygn. akt I OSK 2508/15 - opubl. na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie i doktrynie, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i które może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego w szczególności zaś dylematów dotyczących prawidłowej wykładni określonych przepisów prawa lub ich właściwej subsumpcji. Zaznaczyć także należy, iż zawieszenie postępowania jest instytucją tamująca bieg postępowania i opóźniająca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego też winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Mając powyższe uwagi na względzie Sąd stwierdził, iż podnoszona przez organy konieczność uzyskania przez inwestora zgody lokalizację planowanej inwestycji wobec istniejącego cmentarza w odległości mniejszej niż to wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. Zgodnie z art. 61 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku jej zgodności z przepisami odrębnymi. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych do tych przepisów odrębnych zaliczyć należy również rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Oceny zgodności z przepisami odrębnymi, winien dokonać organ właściwy dla rozpoznania sprawy ustalenia warunków zabudowy, względnie w sytuacji istnienia przepisów odrębnych właściwy organ współdziałający w ramach uzgadnia treści decyzji, a wyniki tej oceny winien zostać przedstawiony w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie w sprawie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2012 r. o sygn. akt II OSK 1518/11 oraz z dnia 14 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II OSK 2138/13 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zatem ocena czy planowana inwestycja zgodna jest z przepisami powołanego rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. winna zostać dokonana przez organ właściwy do rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jednocześnie zauważyć należy, iż zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak też w ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2015 poz. 2126), a także w powołanym rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy - rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. - brak jest podstawy prawnej do występowania o uzyskanie odstępstwa od zasad określających odległości planowanych cmentarzy od istniejącej zabudowy mieszkalnej jak też planowanej zabudowy mieszkalnej od istniejących cmentarzy. Takim przepisem nie jest niewątpliwie art. 9 ustawy z 14 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 290 ze zm.). Odstępstwo, o którym mowa w tym przepisie dotyczy odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Prawa budowlanego (art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego). Wydawane jest ono przez organ właściwy do udzielenia pozwolenia na budowę po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane (art. 9 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego). Zatem odstępstwo do może zostać uzyskane dopiero na etapie uzyskania pozwolenia na budowę i dotyczy ono przepisów techniczno-budowlanych, a więc przepisów wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego. Tymczasem przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. zostały wydane na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i nie mogą zostać uznane za przepisy techniczno-budowlanego o których mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Reasumując stwierdzić należy, iż organy obu instancji błędnie uznały, ze istnieje w sprawie zagadnienie wstępne do rozstrzygnięcia którego uzależniona jest możliwość rozpatrzenia wniosku Leszka o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Wskazano okoliczność dotycząca odległości planowanej inwestycji od istniejącego cmentarza nie uniemożliwia, bowiem wydania w sprawie decyzji merytorycznej. Sąd odstąpił natomiast od oceny czy powołane przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. faktycznie uniemożliwiają wydania pozytywnej dla strony skarżącej decyzji o warunkach zabudowy. Taka ocen rzutowałaby na treść rozstrzygnięcia organu w zakresie warunków zabudowy, a takie rozstrzygnięcie do tej pory nie zapadło. Zakres kontroli Sądu ograniczony był jedynie do zbadania, czy w sprawie zaistniały okoliczności do zawieszenia postępowania administracyjnego. Dlatego też Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, które zmierzają do stwierdzenia braku podstaw do zastosowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. W tych okolicznościach sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza z czerwca 2016 r. (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego (pkt II sentencji wyroku). Uzupełniająco wyjaśnić należy, iż niniejsze orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczony. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w trybie uproszczonym Sąd może rozpoznać sprawę jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.