II SA/Po 862/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi B. D. na pismo Starosty z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia uproszczonego planu urządzenia lasu postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej kwotę [...]([...]) zł, tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. D., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżyła opisane powyżej pismo Starosty w przedmiocie odmowy uchylenia uproszczonego planu urządzenia lasu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed merytoryczną oceną wniesionej skargi obowiązkiem Sądu jest ustalenie, czy akt lub czynność podlegający zaskarżeniu dotyczy kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), przedmiotem sądowej kontroli mogą być akt inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Do właściwości, jakimi musi charakteryzować się dany akt lub czynność by być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zalicza się: 1) ich wyodrębnienie od decyzji administracyjnych i postanowień, zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 i 3 powyższej ustawy, gdyż stanowią one bądź to oświadczenia wiedzy, które potwierdzają uprawnienia lub obowiązki (inne akty w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) bądź to stanowią działania określona mianem działań materialno – technicznych, stanowiąc działania faktyczne polegające na dokonywaniu rejestracji czy też prowadzeniu ewidencji (czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi); 2) ich zewnętrzny i indywidualny charakter – są one adresowane do podmiotów nie podporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi je wydającemu oraz posiadają indywidualnie oznaczonego adresata; 3) należą do zakresu działania administracji publicznej, a więc mają charakter publicznoprawny, a nie prywatnoprawny; 4) odnoszą się do uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarżąca wywodzi, że zaskarżone pismo stanowi akt z zakresu administracji publicznej, a co za tym idzie, podlega on sądowej kontroli. W ocenie Sądu stanowisko powyższe uznać należy za błędne. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] lipca 2021 r. skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zwróciła się do Starosty z wnioskiem o uchylenie uproszczonego planu lasu. W odpowiedzi na to wezwanie Starosta, zaskarżonym pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. wskazał, że brak jest podstaw do uchylenia uproszczonego planu urządzenia lasy. Zdaniem Sądu pismo Starosty z dnia [...] sierpnia 2021 r. należy traktować jak odmowę zmiany uproszczonego planu urządzenia lasu w trybie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1275). Co charakterystyczne, taką samą podstawa prawą żądania podała sama skarżąca przy piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. (zastrzegając jednakże na stronie 4 pisma, że skarżąca pozostawia organowi swobodę wyboru podstawy prawnej działania). W tym miejscu zauważyć należy, że w myśl art. 19 ust. 2 ustawy o lasach uproszczone plany urządzenia lasu, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o lasach starosta, po uzyskaniu opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego, zatwierdza uproszczony plan urządzenia lasu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasu, o jakim mowa w art. 22 ust. 2 ustawy jest aktem z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i może być zaskarżone do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 02 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1883/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2477/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o lasach zmiana planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu może być dokonana aneksem, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4 oraz zachowaniem przepisów art. 22. W ocenie Sądu nie można jednak przyjąć, że pismo, w którym starosta odmawia zmiany uproszczonego planu urządzenia lasu jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd podziela stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 01 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 612/17 oraz z dnia 06 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3773/18, że odmowa zmiany (tu: jak wnosi skarżąca uchylenia) uproszczonego planu urządzenia lasu nie jest aktem administracyjnym, który nakłada na właściciela lasu jakiekolwiek obowiązki. Źródłem takich obowiązków może być uproszczony plan urządzenia lasu, na którego zatwierdzenie właścicielowi przysługuje, po wyczerpaniu odpowiedniego trybu, skarga do sądu administracyjnego. Sama odmowa zmiany planu urządzenia lasu nie kształtuje sytuacji prawnej jego właściciela, zatem skarga do sądu administracyjnego na pismo, w którym organ wyraził taką odmowę jest niedopuszczalna, gdyż nie mieści się w katalogu spraw, w których orzekają sądy administracyjne (art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceny powyższej nie zmienia również powołanie się w treści skargi na art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach, który przywołano w treści zaskarżonego pisma, a który wskazuje na obowiązek ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu, gdyż zauważyć należy, że obowiązek powyższy wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Nie jest to więc obowiązek ustalony treścią zaskarżonego pisma. Podobnie o istnieniu kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie nie może przesądzać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...], gdyż w wyroku powyższym zauważono jedynie, że postępowanie w przedmiocie zmiany uproszczonego planu urządzenia lasu nie stanowi postępowania administracyjnego, a co za tym idzie, za prawidłowe uznano wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w powyższym zakresie. W ocenie Sądu analiza skargi wskazuje, że żądania skarżącej koncentrują się wokół uznania, że nieruchomość, której jest właścicielką nie jest lasem. Zauważyć jednak należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany jest już pogląd, zgodnie z którym decydującego znaczenia dla uznania gruntu za las nie ma spełnienie kryterium przyrodniczego, lecz kryterium przeznaczenia, co wprost wynika z przyjęcia przez prawodawcę, iż lasem jest zarówno grunt pokryty roślinnością leśną, jak i przejściowo jej pozbawiony, jeżeli jest przeznaczony do produkcji leśnej. O kwalifikacji prawnej gruntu nie rozstrzyga rodzaj znajdującej się na nim roślinności (czy nawet jej brak), ale przeznaczenie gruntu do produkcji leśnej, co wynika bezpośrednio z art. 3 ustawy o lasach (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 02 października 2015 r. sygn. akt II OSK 308/14, z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 215/12, z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1983/11, CBOSA). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu w wysokości [...] zł orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.